Многие ли из участников внешнеэкономической деятельности (ВЭД) сейчас помнят, что по действовавшему до 2003 года порядку досмотру подвергалась каждая импортная партия товара? Лишь единицы помнят имевшую место в свое время таможенную новацию, когда решение о выпуске каждой декларации на товары групп 84 и 85 после всех функциональных отделов принимал лично начальник таможни. Сравнение приведенных фактов с нынешней практикой работы таможенных органов делает бесполезным спор о наличии прогресса в их деятельности.
Планы, которые ФТС России недавно представила широкой аудитории, говорят о намерении ведомства продолжить этот тренд. В Комплексной программе развития таможенной службы на период до 2020 года поставлена суперамбициозная задача: к указанной дате 80% деклараций должны подавать участники ВЭД, отнесенные к «зеленому сектору» (низкому риску нарушения таможенных правил), а из них в автоматическом режиме будут выпускаться 80% поданных деклараций. Как говорится: «счастье уже не за горой». Однако на этом позитивном фоне самое время разобраться в том, насколько действующие таможенные технологии реально готовы к достижению указанных выше амбициозных целей.
Проверить после выпуска
Логическим продолжением задач, поставленных в Программе, стал курс на перенос акцента в таможенном контроле на этап после выпуска товаров. Такой подход не распространяется на участников ВЭД из «красного сектора», что вполне понятно: раз доверия к недобросовестному бизнесу нет, то и контролировать его таможня будет «здесь и сейчас» - то есть в момент, когда принадлежащий ему товар пересекает таможенную границу.
Контроль остальных поставок ФТС России планирует постепенно передвинуть на неопределенное время, то есть «на потом». Чтобы отделить «агнцев» внешнеэкономического бизнеса от его «козлищ», в помощь инспекторам таможни, как известно, даны система управления рисками (СУР) и технология категорирования участников ВЭД. Оба инструмента базируются на изощренных математических алгоритмах и используют всю вычислительную мощь таможенной службы.
Казалось бы, при таком высокотехнологическом подходе за федеральный бюджет можно быть спокойным. Однако последние события, самое громкое из которых имело место в Дальневосточном таможенном управлении, указывают на обратное. Оказалось, что именно в этих самых совершенных технологиях недобросовестные участники ВЭД сумели найти весьма изощренные технологические лазейки. Вновь подтверждена народная мудрость: «на каждую хитрую гайку есть болт с резьбой».
После вскрытия очередной «технологической дырки» в таможенной границе России с самых высоких трибун полились потоки возмущенных слов о «корыстных бизнесменах», «продажных чиновниках», «несовершенных математических алгоритмах» и т. п. При этом, как мне представляется, корень главной проблемы находится совсем в другом месте - в концептуальном отставании применяемой нынче системы контроля после выпуска товара от требований и задач, которые с ней связывают и таможня, и бизнес.
Проблемы остаются
Пока совершенствовались и развивались подходы, технологии и информационное обеспечение собственно процесса таможенного контроля в ходе декларирования товара, порядок и правила его осуществления после выпуска товара оставались фактически неизменными. Подход, на базе которого реализована данная процедура, был разработан в середине 1990-х годов. Кратко его суть можно описать так: «что таможня не успела проверить при ввозе, проверит на постконтроле».
В результате сейчас таможенная проверка после выпуска товаров принципиально не отличается от проверки декларации при ее оформлении. Различие лишь в том, что чаще всего проверяется некий совокупный массив деклараций и, соответственно, товарных партий. Иногда объем проверки сокращается до одной конкретной декларации. Тогда постпроверку вовсе не отличить от штатной проверки документов и сведений при ввозе товаров.
Однако подчеркну, что условия, в которых проходит постконтроль, иные: с одной стороны, над таможенными инспекторами не висит дамоклов меч необходимости соблюдения сроков выпуска декларации, минимизации расходов бизнеса, связанных с хранением товара. С другой стороны, если под такую проверку попадает недобросовестный участник ВЭД, то потом, как показывает практика, и его, и товар придется искать «как ветра в поле». Из сказанного следует, что подходы таможни к собственно таможенному оформлению и контролю после выпуска товара должны иметь принципиальные отличия.
По моему мнению, одно из них должно касаться объекта таможенного контроля. При обычном декларировании в качестве такового должен выступать сам товар, а заключение о том, добропорядочен участник ВЭД или нет, априори должно быть в информационной системе таможни. В той или иной мере такой подход реализован при стандартном таможенном администрировании. При таможенном контроле после выпуска товаров все происходит с точностью до наоборот: основным объектом внимания должен стать сам участник ВЭД, а точнее - его предпринимательская практика. Конкретные товарные партии, перемещенные через таможенную границу, следует рассматривать как объективный материал, из которого сотрудник таможни может сделать вывод о том, насколько применяемые в данной компании правила и регламенты способствуют или препятствуют нарушению таможенных правил. При таком подходе любые ухищрения недобросовестного бизнеса, направленные на введение таможни в заблуждение, будут практически безрезультатными.
Отойти от прежних догм
По моему мнению, главная цель таможенного контроля после выпуска – возможность сделать вывод о том, насколько практика ведения предпринимательской деятельности конкретного участника ВЭД позволяет снизить риски нарушения с его стороны таможенных правил. В этом случае задача таможни должна сводиться к тому, чтобы проанализировать:
- условия и обстоятельства заключения внешнеэкономических сделок и внутренних договоров;
- добросовестность и репутацию контрагентов (иностранных поставщиков и российских покупателей);
- степень прозрачности и устойчивости бухгалтерского и управленческого учета компании с точки зрения таможенного контроля;
- уровень компетентности специалистов, осуществляющих ВЭД;
- влияние перечисленных факторов на снижение рисков нарушения таможенных правил.
При таком подходе, помимо общего заключения о достоверности ведения учета ВЭД компании, таможенный орган сможет дать ей рекомендации по совершенствованию предпринимательской практики, причем с позиции снижения рисков нарушения таможенных правил.
Отмечу, что такой подход никак не отменяет необходимость фактической проверки документов и сведений, которые декларант представил и заявил при таможенном оформлении. Проверка же после выпуска должна делать вывод о соблюдении бизнесом правил и норм таможенного регулирования, причем в том же объеме, как это делается сейчас.
В первую очередь имею в виду приоритеты и конечные цели: речь идет о необходимости выдать заключение о добросовестности ведения бизнеса конкретным участником ВЭД. Только после этого следует проверять правильность декларирования им конкретных партий товаров. Такая расстановка приоритетов может стать некой базой для смены всей парадигмы построения работы таможенных органов.
Если сейчас они в большей мере ориентированы на борьбу «с недостоверным декларированием», то в идеальной модели таможенного администрирования их приоритетом должно стать противодействие «системным источникам недостоверного декларирования», то есть недобросовестному бизнесу.
Чтобы пояснить этот постулат, приведу два противоположных примера из реальной практики. В первом случае при проверке Участника ВЭД № 1 таможенный орган выявил в одной из деклараций ошибку в заявленном количестве товара: декларант не умножил число елочных шаров в розничной упаковке. По остальным параметрам компания подпадала под категорию добросовестного участника ВЭД.
В другом случае таможня проверяла массив деклараций Участника ВЭД № 2 после выпуска и не нашла нарушений таможенных правил, но выявила ряд странностей: компания не пользовалась услугами таможенного представителя, декларации подписывает лично директор, а сама фирма с многомиллионными оборотами ютится в небольшом офисе. При этом поставки разнообразных товаров осуществляются лишь по одному контракту. Любой человек, даже с небольшим опытом в международной торговле, скажет, что так не бывает, а данный участник ВЭД лишь изображает предпринимательскую деятельность.
Итог непредсказуем
Возникает вопрос, каким в действующей парадигме таможенного контроля после выпуска товаров будет итог этих двух проверок? Поскольку у Участника ВЭД № 1 выявили нарушения, то он, что закономерно, может оказаться в «красном секторе», а успешно прошедший проверку Участника ВЭД № 2 достоин категории «с низким риском нарушения таможенных правил».
Для меня очевидно, что будет дальше: первому участнику «светят» издержки, обусловленные всей тяжестью и суровостью таможенного контроля, а его визави и дальше сможет пользоваться послаблениями, которые дает нахождение в «зеленом секторе», в том числе и в решении вопросов по «оптимизации» таможенных платежей.
В новой парадигме таможенного контроля после выпуска товара при принятии решения по результатам проверки в отношении Участника ВЭД № 1 таможня должна ограничиться лишь предупреждением о недопустимости подобных ошибок в будущем, обязать компанию повысить контроль над правильностью заявления сведений в декларации и рекомендовать ее для включения в «зеленый сектор».
В отношении Участника ВЭД № 2 следует сделать однозначный вывод о том, что его деятельность сопряжена с рисками нарушения таможенных правил, даже если в ходе проверки их не выявили. Место такой компании - «красный сектор», то есть применение к ней при оформлении товаров полного объема мер таможенного контроля. Считаю, что проверка после выпуска должна выявлять не столько таможенные нарушения, хотя и их тоже, сколько обстоятельства, которые могут привести или указывают на возможность возникновения таких нарушений.
При таком подходе таможенный контроль начинает использовать подходы и методы налогового аудита. Теперь, как говорилось в советские времена, «обратимся к Марксу». Глава 6 «Таможенный контроль» рекомендаций Всемирной таможенной организации (ВТамО) к Генеральному приложению Киотской конвенции (далее - Рекомендации) говорит: «Чтобы справиться с растущим объемом мировой торговли и обеспечить еще более благоприятные условия для участников внешней торговли, таможенные службы все более опираются на контроль на основе методов аудита, используя коммерческие системы участников торговли. Такой контроль может варьироваться от простой проверки после выпуска (постаудит) до аудита системы внутреннего контроля участника внешней торговли. Контроль на основе аудита не исключает фактической проверки товаров».
В пункте 7.2.2 «Аудит систем участников внешней торговли» Рекомендаций увязано применение льготных мер таможенного контроля, в нашей терминологии - отнесение к «зеленому сектору», с выводом о достоверности и точности управленческих и учетных систем компании: «Если установлено, что сам процесс надежен и точен и что управляющие им механизмы контроля качественные и отвечают требованиям, можно сделать верные предположения в отношении качества выходных данных и льготные меры могут быть предоставлены».
Из сказанного следует, что представленная модель таможенного контроля после выпуска товара по сути основана на применении в таможенной практике методов аудита и полностью коррелируется с рекомендациями ВТамО, которые опираются на опыт и практику передовых таможенных администраций.
Развитие такого подхода, безусловно, потребует внесения существенных изменений во все аспекты таможенного контроля после выпуска: в компетенции таможенников, в методологии их работы, в содержание программных средств и вычислительных мощностей, которыми они пользуются. Эти изменения затронут огромный пласт разносторонней работы таможни. С учетом заявленных ФТС России планов по срокам и объему внедрения автоматического выпуска необходимо признать, что времени на введение данных новаций у службы крайне мало.
В поисках своего места
С недавних пор для совершенствования таможенного контроля за счет активного применения технологий аудита у ФТС России появилось большое подспорье – ее включили в структуру Минфина. Именно в этом федеральном ведомстве накоплен максимальный опыт применения инструментов аудита при налоговом и бухгалтерском контроле.
Федеральная налоговая служба (ФНС) широко и активно применяет их в ходе налоговых проверок и налогового мониторинга. Помимо собственно проверок, неотъемлемой частью налогового контроля нынче является и система налогового аудита. Ее цель определена Федеральным законом от 30.12.2008 № ФЗ-307 «Об аудиторской деятельности» и звучит она так: «…независимая проверка бухгалтерской (финансовой) отчетности аудируемого лица в целях выражения мнения о достоверности такой отчетности».
На деле это значит, что ФНС в случаях, когда, по ее мнению, контроль налогового агента с ее стороны является избыточным, доверяет его проведение независимому и лицензированному лицу - аудитору. По моему мнению, подобный подход можно в полной мере использовать и в таможенном контроле. Причем в случаях, которые, по мнению ФТС России, не окажут критического влияния на его эффективность. Право давать заключение по отдельным аспектам предпринимательской деятельности участника ВЭД можно доверить сертифицированным таможенным аудиторам.
Отмечу, что в ряде случаев служба уже применяет такой подход на практике. Так, в приказе ФТС России от 11.04.2016 № 733 «Об утверждении Порядка действий должностных лиц таможенных органов при сборе и анализе информации для определения категории уровня риска лиц, осуществляющих ввоз товаров, классифицируемых в товарной группе 02 ТН ВЭД ЕАЭС» среди документов, необходимых для категорирования участника ВЭД, значится аудиторское заключение.
Также согласно требованиям пункта 6 части 3 статьи 90 Федерального закона от 27.11.2010 № ФЗ-311 «О таможенном регулировании в Российской Федерации» аудиторское заключение необходимо представлять, если участник ВЭД намерен получить статус уполномоченного экономического оператора (УЭО).
Из приведенных примеров видно, что де-факто институт таможенного аудита в России действует. Однако то, что не зафиксировано и не регламентировано де-юре, может в любой момент дать сбой. Это доказал упомянутый ранее инцидент на Дальнем Востоке, когда устойчивый канал контрабанды наладила компания-УЭО. Очень хочется посмотреть, что написано в представленном ею в таможню аудиторском заключении, а также узнать, кто из аудиторов его выдал? Страна должна знать своих героев в лицо!
Следует признать, что таможенная служба уже попыталась институировать статус таможенного аудитора. Для этого приказом ФТС России от 14.10.2015 № 2053 был запущен эксперимент по установлению возможности использования таможенными органами аудиторских заключений. Однако, к большому сожалению, пока окончательный итог этого эксперимента не подведен и, самое главное, стоит на месте внедрение механизмов и технологий аудита для целей таможенного контроля, как для работы таможенных органов, так и для независимых аудиторов.
Евгений КОШКАРОВ,
генеральный директор
ООО «Аривист»
«Таможенные новости»
Общение: 