В целом ответственность за нарушение порядка предоставление данных форм существовала и ранее, как и корреспондирующая обязанность предпринимателей. Однако до внесения таких изменений администрировался как сам вопрос анализа такой отчетности, так и привлечения правонарушителей Росстатом к ответственности (сбор был все также прерогативой таможенной службы).
Как указывалось в законопроекте, которым введены данные изменения в законодательство, "в настоящее время более 7,5 % статистических форм представляется в таможенные органы с нарушением установленного срока".
Привлекать к ответственности просто не успевали, поскольку взаимодействие между ФТС и Федеральной службой государственной статистики осуществлялось довольно медленно, а сроки привлечения к ответственности за данное правонарушение составляли 2 месяца. Бюрократическая составляющая государственного аппарата препятствовала выполнению возложенных на него же функций в установленное законодательством время.
Именно поэтому полномочия, связанные со всеми этапами производства по делам об административных правонарушениях (АП) по предоставлению форм отчетности, передали таможенным органам и увеличили срок давности привлечения к ответственности на 10 месяцев, и теперь он составляет один год.
Как результат столь незначительных изменений в сравнении со всей публично-правовой функцией что ФТС, что Росстата, доля возбужденных дел по ст. 19.7.13 КоАП РФ уже в 2017 году составила 19,5 % от общего количества. Цифра, безусловно, огромная. В численном выражении данный показатель равняется 23 503 делам. Почти четверть всех дел об АП, производство по которым входит в компетенцию ФТС составляли дела, возбужденные по введенной в КоАП РФ статье. С годами их количество только растет, а таможенные органы показывают плодотворную результативность, принося в бюджет все больше денежных средств в результате рассмотрения таких дел. И все это происходит, несмотря на заявленную "либерализацию законодательства", особенно в части предпринимательской деятельности, а ФТС, каждый год размещая "Итоговый доклад о результатах и основных направлениях деятельности", рапортует о повышении эффективности как своей работы в целом, так и администрирования ВЭД, с которой непосредственно связан обозначенный ранее состав АП.
Бюджет активно пополняется, но является ли норма, на основании которой происходит такое активное "пополнение" бюджета правовой? Отвечает ли она принципам справедливости? Какие цели она несет, кроме пополнения бюджета? Ведь законы нужны, чтобы обеспечить порядок и дисциплину для целей достижения всеобщего блага. Давайте разберемся, на столько ли необходима норма, позволяющая делать нарушителем, практически любую компанию.
Обязанность предоставлять статформы возникает у участников ВЭД почти всегда, поскольку учитываются практически все товары, которые пересекают государственную границу РФ и при импорте, и при экспорте в соответствии с Методологией ведения статистики взаимной торговли товарами государств - членов ЕАЭС, которая утверждена Решением Коллегии ЕЭК от 25.12.2018 N 210.
При этом составы, предусмотренные ст. 19.7.13 КоАП РФ, не наносят экономического ущерба и не являются "контрабанднообразующими". Да, данные, полученные из такой статистики, используются, как было указано еще в Пояснительной записке к законопроекту, "федеральными органами исполнительной власти и Правительством РФ для анализа основных тенденций, структуры и динамики внешнеторговых потоков, разработки и принятия решений в области внешнеторговой политики, разработки платежного баланса и системы национальных счетов, прогнозирования макроэкономических показателей, расчета индексов физического объема, средних цен и стоимостного объема, содействия развитию внешнеэкономической деятельности, расширению внешнеторговых связей государств - членов Евразийского экономического союза". А формы являются одним из основных источников информации для ведения статистики внешней торговли, хотя п. 4 Методологии приводит в качестве основного источника подобной информации ДТ, не запрещая при этом использовать иные источники, а Постановление Правительства РФ от 19.06.2020 N 891 "О порядке ведения статистики взаимной торговли товарами РФ с государствами - членами ЕАЭС и признании утратившим силу Постановления Правительства РФ от 07.12.2015 г. N 1329" обязывает таможенные органы организовать весь процесс ведения статистики в соответствии с Методологией.
Сомнения в целесообразности присутствия такого состава в целом в КоАП РФ отпадают после выяснения цели законодателя, которую он преследовал, принимая соответствующие изменения в законодательство. Однако все еще остается вопрос о пропорциональности и соразмерности наказания за данное правонарушение.
ФТС РФ еще в 2017 г. дала разъяснения и рекомендации для своих служащих о том, каким образом следует вести производство по данной категории дел и как их расследовать (Письмо ФТС России от 01.02.2017 N 18-19/04746 "О направлении методических рекомендаций", закрепив данным документом правило, в соответствии с которым непредоставление одной статформы или несвоевременное предоставление образует отдельный состав, поскольку различаются события правонарушения, что подтверждается еще и судебной практикой (Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 19.12.2019 г. № 10АП-22646/2019 по делу № А41-84694/2019).
Более того, указанный состав правонарушения является формальным, то есть не требующим в качестве обязательного условия привлечения к административной ответственности наступление определенных общественно опасных последствий, причинения вреда жизни или здоровью или имущественного вреда. Выявленное нарушение - несвоевременное представление в таможенный орган статистической формы учета перемещения товаров посягает на установленный нормами права порядок управления, на установленный государством порядок в сфере таможенного регулирования, соблюдение которого является обязанностью каждого участника правоотношений в названной сфере. При этом угроза охраняемым общественным отношениям заключается не в наступлении каких-либо материальных последствий правонарушения (состав правонарушения является формальным), а в пренебрежительном отношении лица к исполнению своих публично-правовых обязанностей (Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.12.2019 № 15АП-17767/2019 по делу № А32-24376/2019).
Кроме того, суды говорят о невозможности даже использования института малозначительности применительно к данному правонарушению со следующей аргументацией: совершенное заявителем правонарушение посягает напрямую на интересы государства, так как искажает статистику взаимной торговли, а охранительные нормы статьи 19.7.13 КоАП РФ защищают интересы таможенных органов, общества и государства, в связи с чем приходит к выводу об отсутствии оснований для признания совершенного административного правонарушения малозначительным (Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 16.08.2019 № 07АП-6684/2019 по делу № А27-7446/2019).
С учетом срока предоставления (не позднее 10-го рабочего дня календарного месяца, следующего за месяцем, в котором произведена отгрузка (получение) товаров), и количества товаров, в отношении которых подаются соответствующие сведения, суммы штрафов, к которым могут быть привлечены субъекты исчисляются крайне большими значениями, особенно для малого и среднего бизнеса, которого среди участников ВЭД довольно много.
Необходимо также обратить внимание, что даже ФТС говорит о том, что сведения о событии данного правонарушения могут быть получены из различных источников.
Наличие события АП, предусмотренного статьей 19.7.13 КоАП РФ, может устанавливаться на основании информации:
- содержащейся в статформе, представляемой заявителем в таможенный орган; содержащейся в соответствующей статистической отчетности, представленной контрагентом заявителя в государственный орган государства - члена ЕАЭС в соответствии с национальным законодательством этого государства-члена и полученной таможенным органом РФ на основании Соглашения о взаимной административной помощи таможенных органов государств - членов ТС;
- получаемой в рамках двухсторонних встреч с экспертами государств - членов ЕАЭС по сопоставлению данных статистики взаимной торговли, проводимых в соответствии с Программой международных связей, утверждаемой приказом ФТС России;
представляемой ежемесячно ФНС в форме реестров заявлений о ввозе товаров и уплате косвенных налогов в рамках Соглашения о сотрудничестве ФТС и ФНС от 21.01.2010 № 01-69/1-ММ-27-2/1;
получаемой в рамках Меморандума о взаимодействии между ФТС России и Агентством Республики Казахстан по статистике по обмену статистической информацией во взаимной торговле РФ и Республики Казахстан об участниках ВЭД, осуществляющих перемещение товаров между РФ и Республикой Казахстан, содержащейся в транзитных декларациях, подающихся при перемещении товаров из Республики Армения в РФ или из РФ в Республику Армения, с территории Калининградской области на территорию государства - члена ЕАЭС, с территории государства - члена ЕАЭС на территорию Калининградской области, а также иных сведений и документов, имеющихся в распоряжении таможенных органов.
К документам, которые могут содержать сведения, необходимые для правильного разрешения дела, могут относиться
- контракт (договор) в отношении товаров, ввозимых в РФ с территории государства - члена ЕАЭС или вывозимых из РФ на территорию государства - члена ЕАЭС,
- заявление лица о ввозе товаров и уплате косвенных налогов налогоплательщика, представляемое в налоговый орган,
- товаросопроводительные документы (включая транспортные и коммерческие документы),
- счет на оплату и поставку (отгрузку) товаров (например, счет-фактура (инвойс), счет-проформа (проформа-инвойс)),
- транзитная декларация и иные документы, указанные в статформе.
Если существует такое количество источников получения информации о событии АП, то и существует множество источников получения и самой информации, составляющей содержание данной статистики. Получается ФТС может уже сейчас получать такие сведения из разных источников, не вовлекая в этот процесс самого участника ВЭД, который и так обязан предоставлять информацию в большом количестве при осуществлении международной торговли.
В тоже время санкция ст. 19.7.13 КоАП РФ предусматривает только один вид административного наказания: административный штраф.
Однако необходимо отметить, что примечанием 2 к 19.7.13 КоАП РФ предусмотрены условия освобождения от ответственности для лиц, совершивших указанное правонарушение: лицо, которое представило статистическую форму с недостоверными сведениями, обнаружило этот факт раньше таможенных органов и подало заявление об аннулировании этой формы вместе с новой формой, содержащей достоверные сведения.
Также законодательством предусмотрены послабления для представителей малого и среднего бизнеса. Так, ч. 1 с. 4.1.1 КоАП РФ предусмотрена возможность замены административного наказания в виде административного штрафа для впервые совершивших АП субъектов малого и среднего предпринимательства на предупреждение при отсутствии причинения вреда или возникновения угрозы причинения вреда жизни и здоровью людей, объектам животного и растительного мира, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов РФ, безопасности государства, угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также при отсутствии имущественного ущерба. Обязательным условием для применения указанной нормы является отсутствие статьи, по которой лицо привлекается к ответственности в ч. 2 ст. 4.1.1 КоАП РФ, в которой указаны составы правонарушений, к которым не может быть применена соответствующая замена.
Получается, что практически неизбежный штраф компании стали "вносить" в себестоимость продукции, что не может не отразиться на конечных ценах для потребителя. Исходя из нашего опроса представителей бизнеса, многие уже заранее планируют расходы на штрафы по спорной, на наш взгляд, норме.
Складывается впечатление, что законодателем созданы все условия, чтобы правоприменитель мог использовать данную статью с ее функциональной заменой. Т.е. данная норма практически представляет собой квазиналоговый конструкт, не нацеленный на пресечение и предупреждение непредставления соответствующей отчётности, а на пополнение бюджета.
Качество самой нормы, закрепляющей соответствующую обязанность по предоставлению форм статистического учета перемещения товаров и ответственность лица за нарушения порядка их предоставления, оценивается представителями бизнес-сообщества как неудовлетворительное.
Обжалование в судебном порядке также не приносит никакого результата. Как показывает судебная практика, правовых институтов защиты в части административно-процедурных правил, которые бы смогли повлиять на ситуацию, практически нет.
Необходимость ведения такой статистики и методологии, используемой при реализации порядка ее администрирования, существует во многих интеграционных публично-правовых объединениях. Так, в Европейском союзе существует единое таможенное пространство ("Таможенный союз ЕС"), в котором также существуют похожие регламенты в отношении статистики учета перемещения товаров, которые были введены задолго до создания ЕАЭС.
В рамках ЕС действует система "Intrastat" - система сбора информации и производства статистики о торговле товарами между странами Европейского Союза (ЕС). Он начал свою работу 1 января 1993 года.
При этом каждая страна-член ЕС устанавливает годовой порог, ниже которого бизнес не обязан подавать формы Интрастат. Пороги отчетности различаются от страны к стране и в пределах одной страны могут быть разными для экспорта и импорта. Для стран ЕС, за исключением Италии, пороговые значения на 2013 год составляют в среднем 316 000 и 422 000 Евро для импорта и экспорта, соответственно. Как установлено Регламентом (ЕС) № 222/2009 Европейского парламента и Совета от 11.03.2009 г., нынешние пороговые значения рассчитаны на 97 % отправлений и 95 % прибытий. Это постановление повысило пороговые значения с целью снижения статистической и, следовательно, финансовой нагрузки на мелких операторов. Согласно меморандуму ЕС от 2013 года, повышение пороговых значений сократило количество предприятий, представляющих отчетность, на треть и сэкономило им 134 миллиона Евро.
Мы видим, что система учета перемещения товаров в ЕС нацелена именно на получение статистических сведений, чтобы была возможность действительно их учитывать при определении дальнейшего развития и применении мер экономического характера к странам-участникам или же к экономическим субъектам.
Так почему же нам не обратиться к опыту европейских коллег и не ввести пороговые значения, которые бы разгрузили как сам процесс администрирования, так и подачи соответствующих сведений, освободив как минимум представителей малого и среднего предпринимательства от излишнего административного воздействия со стороны государства, при этом все так же достигая заявленных целей в ведении соответствующей статистики, поскольку объемы товарооборота у таких участников ВЭД, очевидно, меньше, чем у крупных предприятий, которые занимают большую часть самого процесса администрирования?
Другим же решением возникшей проблемы может стать та информация, которую ФТС и так уже может получить и получает от ФНС, связанная с возмещением НДС.
В настоящее время объем документов и информации, которые предоставляет участник ВЭД настолько велик, что сведения, которые необходимо ФТС для ведения соответствующей статистики дублируются повсеместно. Также, как видно из представленных сведений, такие данные ФТС может получать, не задействуя в этом процессе самих участников ВЭД, и не перекладывая свою публично-правовую обязанность на лишенные такой же компетенции и функции частноправовые субъекты.
Барашев Максим
Управляющий партнер юридической фирмы BBNP (БиБиЭнПи)
Эксперт Центра Правовой Поддержки Бизнеса МРО Деловая Россия
Барашев М.
