Во многом перелом в ситуации начался в ходе работы над проектом Таможенного кодекса Евразийского экономического союза (ТК ЕАЭС), авторы которого изначально отдали предпочтение и приоритет электронным технологиям, прежде всего в сфере таможенного оформления. Вступление Кодекса в силу с 1 января 2018 года фактически положило конец дискуссии относительно того, стоит ли компьютеризировать таможню и внешнеэкономическую деятельность (ВЭД). Отметим, что сейчас доля электронных деклараций на товары (ДТ) доходит до 98%.
Таможенные службы стран ЕАЭС энергично внедряют информационные технологии по всем направлениям своей работы: наряду с электронным декларированием, ширится применение автоматической регистрации и выпуска ДТ, налажены электронный учет таможенных платежей и информационное взаимодействие между участниками ВЭД, таможенными и иными госорганами, все больше таможенных процедур, например транзит, переводится на новые технологические рельсы.
Как считает директор Департамента таможенного законодательства и правоприменительной практики Евразийской экономической комиссии (ЕЭК) Дмитрий Некрасов, «из-за широчайшей информатизации и автоматизации своих технологий таможенные службы ЕАЭС в ближайшее время столкнутся с необходимостью масштабных преобразований и структурных реформ». Свое видение ситуации он изложил в статье «Берегите таможни», опубликованной в журнале «Таможенное регулирование. Таможенный контроль» № 5.
По его мнению, точечные изменения бессмысленны, больше нельзя приспосабливать информационные технологии к традиционному порядку таможенного оформления и контроля. Наоборот, таможенные технологии нужно перестроить одномоментно, разово и обязательно комплексно. Делать это следует, опираясь на достигнутый уровень информатизации и автоматизации и самих таможенных служб, и всего общества.
В этих условиях неизбежно встанет вопрос о необходимости структурных преобразований таможенных органов. Придется создавать новые, ранее не существовавшие структуры, что приведет не только к сокращению и ликвидации «традиционных», но и пересмотру внутренних связей в самой таможенной системе.
Как отметил Дмитрий Некрасов, в странах Союза этот процесс уже начался. Однако, судя по всему, каждая таможенная служба станет искать решение возникающих проблем самостоятельно, опираясь на собственные наработки и опыт. В этой связи напомним, что недавно ФТС России выпустила серию приказов о создании в составе сразу трех региональных таможенных управлений новых структур - электронных таможен. Как пояснили в службе, это предусмотрено Комплексной программой ее развития до 2020 года, которая среди прочего предусматривает кардинальное изменение существующей методики таможенного контроля.
Глава Департамента ЕЭК убежден, что информатизация и автоматизация — это лишь инструменты, помогающие таможенным службам решать стоящие перед ними задачи, а не самоцель. Поэтому, по его мнению, на фоне нынешнего упрощения и ускорения таможенных процессов в вопросах ликвидации таможенных органов странам ЕАЭС следует проявить рациональность и здоровый консерватизм.
Под знаком автоматизации
Уже понятно, что основой происходящих в таможне новаций является автоматизация главных операций, таких как регистрация и выпуск ДТ, разделение мест совершения таможенных операций и фактического нахождения товара, развитие внутритаможенного информационного взаимодействия, реорганизация существующей системы управления рисками (СУР) под изменившиеся реалии, усовершенствование электронного платежного блока с внедрением централизованного учета денег.
В таких условиях важно найти оптимальный вариант сочетания перечисленных инструментов. Только в этом случае, убежден представитель ЕЭК, можно рассчитывать на успешное решение концептуальных задач. Среди прочего к ним можно отнести перенос автоматически совершаемых операций из существующих, традиционных, таможенных постов в специализированные электронные таможенные органы. Применительно к России сегодня таковыми являются центры электронного декларирования (ЦЭД).
Существующие таможенные структуры также следует максимально разгрузить от большого количества деклараций или других таможенных документов. Сделать это можно за счет постепенного расширения перечня автоматических таможенных операций по всем видам документов, не требующих вмешательства человека.
Дмитрий Некрасов считает, что высвобождающиеся в ходе автоматизации человеческие ресурсы следует направить на углубленный таможенный контроль наиболее сложных деклараций в процессе декларирования и выпуска, а также на проведение массированного и системного контроля после выпуска, что позволит обеспечить общую высокую эффективность таможенного контроля. При этом к перераспределению штатов и сокращению ряда таможенных структур нужно подходить очень осторожно.
Эксперт убежден, что новые времена еще больше разделят таможенников на две большие группы. В первую войдут аналитики, сосредоточенные прежде всего в центральном аппарате или аналогичных ему по функционалу звеньях на местах. Ведь именно они формируют алгоритмы, по которым производится автовыпуск, разрабатывают профили рисков. Дальше их роль только возрастет, поскольку от правильности принятых ими решений будет зависеть очень многое.
Ведь автоматизация таможенных процессов не снимает с таможни ответственности за конечный результат. При этом пропорционально возрастает ответственность тех, кто формирует набор критериев, проверив соблюдение которых компьютер направит ДТ на дополнительную проверку или на выпуск.
Дмитрий Некрасов убежден, что новые условия потребуют укрепления аналитических и «рисковых» подразделений и численно, и качественно. Причем это придется делать как в центре, так и на местах. В эти подразделения должны перейти творчески мыслящие специалисты, обладающие развитыми аналитическими способностями.
Ясно, что даже в условиях информатизации и автоматизации для обеспечения эффективной работы любой таможенной системы человеческий труд на многие годы останется востребованным. Поэтому вторую группу составят должностные лица, непосредственно работающие с поступающими от участников ВЭД документами, то есть осуществляющие «ручной» контроль и проверки.
Кадры надо беречь
Поэтому эксперт подчеркивает, что главной целью автоматизации таможенных процессов должно стать не сокращение персонала, а повышение эффективности работы таможенной системы в целом, в том числе и за счет снижения нагрузки на инспектора, что позволит ему дольше и внимательнее работать со сложными, спорными ДТ. Это поможет повысить качество и уровень таможенного контроля в целом, принесет прямой (дополнительные таможенные платежи по конкретным товарным партиям) или косвенный (сокращение «серого или черного» товарооборота) экономический результат.
Кроме того, в местах нахождения участников ВЭД должны быть таможенники, которые проверят оригиналы документов, проведут фактический контроль или контроль после выпуска. Здесь стоит отметить, что таможенные службы ряда стран ЕАЭС начали кардинальные структурные перемены.
Так, в соответствии с Комплексной программой развития до 2020 года ФТС России приступила к созданию единой сети электронных таможен и ЦЭДов. Это приведет к разделению таможенных операций, связанных с принятием деклараций, подаваемых в электронной форме, от тех, что предшествуют подаче ДТ и связанных с проведением фактического таможенного контроля.
При этом ведомство сообщило о предстоящем существенном сокращении или ликвидации большого числа традиционных таможенных органов. Соответственно, работающих в них таможенников второй группы ждут серьезные перемены. Однако при принятии решений о переформатировании, сокращении или ликвидации таможенных органов необходимо учитывать широкий набор обстоятельств, влияющих на эффективность работы таможенной системы в целом.
Новые информационные технологии, по мнению Дмитрия Некрасова, позволяют реформировать низовые таможенные органы без больших сокращений и ликвидаций, а также создать систему, эффективную с точки зрения государства и удобную для участников ВЭД. Как известно, автоматические операции осуществляют информационные системы, для этого таможни с их функционалом и штатом не нужны. Поэтому такие операции можно сосредоточить в одном или нескольких специальных информационных центрах. Единственное необходимое условие — строгая централизация таможенных платежей.
Дополнительную проверку ДТ на основе их диспетчеризации можно производить в любом таможенном органе, куда ее, исходя из режима работы и загрузки таможенных постов, их специфики и опыта работы с конкретными товарами или участниками ВЭД, с помощью специальных алгоритмов направит «компьютер».
Это могут быть как специальные посты с круглосуточным режимом работы (постоянно работающими функциональными отделами), так и любые другие посты по всей стране. Автоматическая, то есть непредсказуемая, диспетчеризация поможет разрушить устоявшиеся схемы, использующие изъяны технологии удаленного выпуска и проявляющиеся, например, в скоплении на отдельных электронных таможенных органах сомнительных участников ВЭД.
Семь раз отмерь
Представитель ЕЭК считает, что сохранение сети обычных таможен и постов позволяет решить много вопросов: сбережет вблизи мест работы участников ВЭД таможенные органы с расширенным функционалом, к такому можно отнести операции при декларировании, фактический контроль, контроль после выпуска, производство по административным делам, контроль за складами временного хранения и таможенными складами.
Также появится возможность сберечь значительную часть специалистов, избежать кадрового дефицита; выйти за пределы узковедомственных интересов, сохранив рабочие места и социально-экономическое благополучие в небольших населенных пунктах; приспособить таможенную систему к неизбежному перетоку товаров в интернет-торговлю, требующую присутствия таможенников во всех регионах; обеспечить устойчивость работы таможенной службы за счет создания распределенной системы.
Если же основную часть оформления сосредоточить в ограниченном количестве специальных таможен, любая служба столкнется с неэффективным использованием государственных ресурсов, а также с рядом проблем. Среди них:
- невозможность или затруднительность для участников ВЭД совершать операции, требующие прямого взаимодействия с таможенниками, например предъявлять товары к досмотру или осмотру, представлять оригиналы документов, получать консультации, оперативно решать (в хорошем смысле) неизбежно возникающие вопросы;
- сложность для таможенников с проведением контроля после выпуска из-за удаленности от участников ВЭД;
- уход из-за невозможности смены места жительства из таможенной системы профессиональных кадров;
- трудности при комплектовании новых таможенных органов, которые будут расположены в крупных городах, где много иных работодателей, способных предложить хорошим специалистам более высокую заработную плату;
- суперконцентрация таможенных операций в ограниченном количестве таможен сделает систему уязвимой перед сбоями в работе программ и компьютерного «железа», перед неправильной работой отдельных сотрудников или целых таможен, которая (практика) за счет концентрации может воспроизводиться в опасных масштабах.
Следует учитывать, что сокращение или ликвидация таможенных органов в небольших населенных пунктах серьезно обострит там социально-экономическую обстановку за счет уменьшения рабочих мест со стабильной заработной платой и высокими требованиями к образованию и квалификации работников. Это также может привести к ликвидации рабочих мест и в околотаможенном бизнесе, у таможенных представителей, на терминалах и складах временного хранения, что точно не добавит благополучия в провинциальных городах.
В то же время при рациональном и вдумчивом подходе к структурным преобразованиям таможенных органов с учетом внедрения современных технологий и информационного взаимодействия внутри системы имеется реальная возможность обойтись без неоправданных жертв и потерь. Ведь правильная организация информационных потоков делает неважным и непринципиальным, где физически обрабатывается ДТ, требующая дополнительной проверки. Поэтому нет нужды «сгонять» декларации в несколько крупных подразделений.
«Лучше, наоборот, задействовать как можно больше таможенных постов, равномерно загрузив их работой и расширив функционал в части контроля после выпуска, и так далее, - убежден Дмитрий Некрасов. - Распределенная система функционирует эффективнее, надежнее и устойчивее, что подтверждает современный информационный мир. Например, сеть Интернет, несмотря на постоянные поломки отдельных звеньев, в целом стабильно работает и быстро развивается. Он не зря работает как сеть с множеством узлов, звеньев и связей между ними. Представьте, насколько вырастут риски, если Интернет разместить на одном или ограниченном количестве серверов».
Каждому свой функционал
Для таможенной системы надо выделить два процесса. Первый связан с проверкой ДТ на любом (даже не обязательно ближайшем к декларанту) посту, куда ее направит «компьютер». Здесь не нужно прямое взаимодействие таможенника и декларанта, важнее близость к функциональным подразделениям, задействованным в проверке ДТ. Хотя сегодня и это преодолимо. Ведь ДТ может проверить пост, находящийся в одном месте, а функциональный отдел быть в другом.
Конечно, как считает представитель ЕЭК, разрыв традиционной привязки подразделений потребует дополнительной регламентации порядка их взаимодействия и ответственности. Однако в этом есть и свои плюсы — можно создать постоянно работающие функциональные отделы, с которыми будут связаны круглосуточные таможенные посты, разбросанные по стране.
Второй процесс — таможенные операции, требующие взаимодействия с участниками ВЭД. Это фактический контроль и контроль после выпуска, предъявление оригиналов документов, административное расследование, консультирование, контроль за работой складов и т. п. Эти операции предполагают наличие в стране широкой сети стандартных таможенных постов. Как правило, они должны сочетать в себе функции по проведению проверки декларации, а также обеспечивать взаимодействие с участниками ВЭД при контроле и в других случаях. При этом некоторые посты могут быть заточены только на взаимодействие с декларантами.
Напомним, что место обработки деклараций можно определить на основе автоматической диспетчеризации, что позволит выровнять загрузку таможенных органов. При этом обработку и проверку ДТ могут проводить в любом регионе, на любом посту.
Дмитрий Некрасов предлагает разделить таможенные посты по их функционалу на три типа: электронные (типа ЦЭД и т. п.); для проверки деклараций и контроля (название предстоит придумать); контрольные.
Важнейшей задачей при этом станет разграничение ответственности между множеством звеньев, находящихся в различных регионах и подчиненных разным руководителям, но задействованных в едином процессе (например, выпуск товаров) с единым конечным результатом. Естественная сложность заключается в том, что, как правило, этот результат интересен только одному звену, а в его достижении участвуют многие, даже те, для кого он не важен.
В финале руководитель департамента ЕЭК отметил, что перед таможенными службами стран ЕАЭС стоят масштабные задачи по преобразованию на основе информационных технологий. При их решении нужно рационально использовать накопленный опыт, бережно относиться к человеческим ресурсам, устоявшимся структуре и местам расположения таможенных органов.
Если проводить реформирование без фанатизма, считает Дмитрий Некрасов, при правильном подходе современные таможенные информационные технологии позволяют успешно справляться с любыми проблемами.
Наталья ГЛЕБОВА
«Таможенные новости»
