О системе управления рисками (СУР)
За последние годы в сфере международной торговли произошли сильные изменения в части способов перевозки и торговли товарами, в скорости проведения торговых и логистических операций, в абсолютном объеме товаров в глобальном товарообороте. Это, наряду с давлением со стороны международного торгового сообщества минимизировать правительственное вмешательство, побудило таможенные органы уделять все больше внимания облегчению торговли.
Стараясь обеспечить соответствующий баланс между облегчением торговли и регулятивным контролем таможенные администрации, в целом, отходят от своих традиционных регулярных проверок «на воротах» и начали применять принципы управления рисками различной степени сложности и с переменным успехом. Не обошли эти изменения и российскую таможню. В последнее время весь таможенный контроль свелся практически к преодолению безумного количества рисков, в которых порой сама таможня не успевает разобраться, а бизнес мужественно преодолевает.
Концепция организационного риска относится к возможности происхождения событий или действий, способных помешать организации в выполнении ее задач. Таможенные органы должны выполнять две основные задачи – обеспечить надлежащий уровень содействия для международного торгового сообщества, и обеспечить соблюдение регулятивных требований. В число рисков для таможни входят потенциальное несоблюдение таможенного законодательства, такого, как положение об оценке, правила относительно происхождения товара, требования к лицензированию, режимы, освобождения от пошлин, положения о безопасности, а также потенциальная неспособность оказать содействие международной торговле.
Двумя ключевыми задачами таможни, как правило, называют «содействие» и «контроль». Стараясь обеспечить баланс между облегчением торговли и регулятивным контролем, таможня должна одновременно управлять двумя рисками – потенциальной неспособностью облегчить международную торговлю, и потенциальным несоблюдением таможенного законодательства. Применение принципов управления рисками дает средства для достижения такого баланса. Это - в теории, но не только в теории. Это зафиксировано в положениях Киотской конвенции по гармонизации и упрощению таможенных процедур, а также в правилах Всемирной таможенной организации. Их Россия приняла, ратифицировала, а соответственно, должна выполнять. Что же мы имеем на самом деле, на практике?
Статья 403 таможенного кодекса «Функции таможенных органов» начинается так: «Таможенные органы выполняют следующие основные функции: осуществляют таможенное оформление и таможенный контроль, создают условия, способствующие ускорению товарооборота через таможенную границу».
Видимо, создавая Таможенный кодекс, который должен был означать новый этап развития таможенной системы, законодатель мучительно думал над приоритетами: таможня для бизнеса или бизнес для таможни? Что важнее: таможенное оформление и контроль, либо создание условий для бизнеса. В результате включили две взаимно исключающие друг друга задачи в один пункт, правда, именно в такой последовательности. Уже хорошо, что акценты расставили. Не будем уподобляться законодателю и смешивать эти функции в одну. Рассмотрим каждую в отдельности, ибо кому, как не нам, участникам ВЭД, судить об этом. Речь пойдет о таможенном контроле.
Статья 358 Кодекса провозглашает принцип выборочности таможенного контроля, основанного на Системе Управления Рисками (СУР). Все, как в ВТО, все по Киотской Конвенции. Речь идет именно о системе, способной Управлять рисками. Заметьте: не выявлять, предотвращать, ликвидировать, минимизировать, а именно Управлять. Притом, что риск – это вероятность несоблюдения таможенного законодательства.
Условно функции таможенных органов можно разделить на три основные группы: фискальная, правоохранительная и контролирующая (мы имеем в виду здесь осуществление государственного контроля за перемещением отдельных товаров, представляющих интерес для государства, либо угрозу для его военной или экономической безопасности). Оставим в покое последние две. Контролировать товары двойного применения, радиационные материалы, подакцизную маркированную продукцию, или все, что попадает под нетарифные меры регулирования необходимо, это и не обсуждается. Что касается правоохранительных рисков, то все попытки подмять под СУР работу сотрудников различных ОРО, ОБКН и других, не менее важных подразделений по борьбе с разными видами правонарушений в таможенном бизнесе, - ограничились изданием специально созданного профиля риска. Впрочем, последние не особо его жалуют, предпочитая ему закон «Об оперативно-розыскной деятельности» образца 1995 года, как его характеризуют ветераны службы - старый, проверенный и надежный, как автомат Калашникова.
А вот по фискальным рискам ФТС развернулась. Каждый участник ВЭД, если даже сам никогда и не пытался, то наверняка сталкивался с вопросами таможенной стоимости. Кто пытался сэкономить на таможенных платежах, а кто объективно стал жертвой ошибки или предоставления неполной информации поставщиком или декларантом. Не секрет, что способов таких, по большому счету, - три: снизить стоимость, подогнать код, либо уменьшить количество товара. И если последние два приведут к АП по статье 16.2 КоАП, а может и к уголовной ответственности по статье 188 УК, то заявление недостоверных сведений о стоимости товара вряд ли приводило к таким же суровым последствиям.
В результате почти пятилетней истории развития СУР ФТС прикрыло контрольными цифрами и с помощью профилей рисков все основные платежеёмкие группы товаров. Можно до бесконечности обсуждать справедливость каждой из них, претензии наверняка найдутся у всех. Но был, несомненно, один положительный момент: это стало правилом. Если прибывает товар стоимостью ниже риска, - позаботься о документах. И бизнес это понял, и это правило принял. Почему в прошедшем времени? Потому что это правило таможня нарушила. Сама свое же правило и нарушила!
С чего началось? Скорее всего, с кризиса. Провалив показатели по наполнению доходной части бюджета в начале этого года, таможня судорожно стала искать резервы. А где их взять, если падение товарооборота по импорту достигало 40%? Руководитель службы А. Бельянинов тогда заявил, что вся таможня вытянется как струна, но план будет выполнен! И струну начали натягивать. Специально созданная руководителем ГУФТДиТР Шкуркиным Б. рабочая комиссия стала планомерно прорабатывать основные таможни ЦТУ, СЗТУ, ЮТУ, с удивлением обнаруживая в работе таможенных органов нарушения в принятии таможенной стоимости (вопрос, а куда раньше смотрели?). Кому-то указали на выход, кому-то вынесли последнее предупреждение. Грузы встали. Кто-то поменял логистику и нашел более спокойные места. Но как бы то, ни было, - дело было сделано: индекс таможенной стоимости (ИТС) медленно пополз вверх. То, что раньше ввозилось по доллару, да и продавалось не дороже двух, скакнуло за «четыре и пять» и выше. Бюджет, как бы начал наполняться. Но одновременно суды захлестнула волна исков на незаконные действия таможни и сейчас идет обратная волна возвратов излишне уплаченных платежей. Логика таможни понятна: государство бесплатно кредитуется у бизнеса. Но что делать бедолаге - инспектору? Он принимает решение. Он - заложник ситуации.
В каждом профиле риска, кроме различных индикаторов, есть перечень действий, предписанных должностному лицу таможенного органа. В стоимостных рисках, как правило, это таможенный досмотр (как будто досмотровый инспектор сможет визуально оценить, по той ли стоимости заявлен товара), запрос дополнительных документов. Досмотр провели, все документы предоставили, риск минимизирован. Казалось бы: все требования выполнены - выпускай. Но у инспектора есть указание сверху: ниже риска не выпускать. («А если в суд пойдут?», - спросит инспектор. «Пусть идут», - ответит начальник). А чтобы инспектор не фантазировал на темы стоимости и условий выпуска, выпуск решили согласовывать с вышестоящим органом. В итоге, должностное лицо государственного органа принимает незаконное решение – вдумайтесь! – в интересах государства. Более того, он уже предупрежден, что если судом это решение будет признано незаконным (статистика по судам всем известна – 98% проигранных таможней дел по КТС), то его ждет служебная проверка и заслуженное наказание. Как работать-то? По закону? Или по понятиям? И работают же, не уходят! Потому что знают: за незаконные решения, повлекшие ущерб для государства, могут даже посадить, за ущерб бизнесу – еще никого не наказали. А взыскание через полгода снимут. Если руководство походатайствует. За личный вклад. По наполнению бюджета. Или спортивный результат.
Ладно еще, если товар - «рисковый». В последнее время чиновники от таможни не сильно стали утруждать себя созданием профилей рисков, а стали ориентировать подчиненных на различного рода «базы» (в основном ЦТУ или СЗТУ; таможни из глубинки ориентируются на них же). В результате произошел отход от принципов построения СУР и начался тот самый беспредел, так хорошо знакомый всем, кто занимается таможенным оформлением. Судя по реакции самих таможенников, это вызвало нешуточную борьбу в недрах ФТС. Шутка ли: заменять «понятиями» Киотскую конвенцию?! Да и серьезный бизнес заволновался. Обновили в ноябре цены по ряду позиций и создали такие очереди на терминалах, что сами стали не рады. А кто-нибудь задумывался, каким образом формируются эти контрольные цифры? Грустно, но кроме формулы начальных классов «Пол – потолок – палец» другой логики нет.
Наверняка многие сталкивались и сталкиваются со следующим. Работаете вы себе спокойно, и вдруг начинаете замечать, что все ваши грузы стали попадать под досмотр. Вы разбираетесь в причинах, и выясняете, что вы попали в «черный» список фирм-однодневок, содержащийся в одном из рисков. Это вы-то? С вашей историей, прозрачной бухгалтерией, почти «белой» зарплатой, со штатом сотрудников, миллионными контрактами, солидными суммами уплаченных налогов? Вы же ни от кого не прятались, постоянно оформляете грузы и пользуетесь услугами заслуженного брокера, и даже фактически по месту юридического адреса последние пять лет. Вам и не неинтересно, как вы попали в эту яму, - вы хотите понимать, как оттуда выбраться. И когда вы поймете, что путь этот тернист и долог, и скорее – это не путь, а бег по кругу, то вы, в силу ментальности российской, начнете искать дороги более короткие. Не сомневайтесь: вы их найдете. Правда, чуть дороже. Но разве эти деньги стоят простоев ваших грузов, выставлением на досмотр и прочих неприятностей? Это чиновничья классическая схема: создать проблему, а потом ее решать.
А вот теперь об эффективности. Если затеян такой грандиозный проект, как построение СУР, должен быть и результат! Суммы доначисленных платежей, штрафов, предотвращенный ущерб, выявленные нарушители! ФТС считает, что если от 1 до 7 досмотров из ста (в зависимости от процедуры) заканчиваются выявлением Административного Правонарушения (АП) – это хорошо. Причем неважно: перевес на 15 кг с контейнера (!), или партия контрабанды в сотню «ящиков». При этом проведение досмотра для импортера стоит денег. «Палочная» система! Сколько из этих АП доходит до взыскания штрафов – не считает уже никто. Доначисленные платежи по стоимостным рискам никому не интересны. Смысл пересчитывать деньги в кармане, если они взяты в долг? А что получило государство в результате борьбы с «однодневками»? – Вопрос, увы, риторический, так как всем ясно, и бизнесу, и таможне, что в результате - это ноль. А как показывает время - и убыток бюджету. Так, где эффект? В чем он измеряется?
Не претендую на исключительность суждений и выражаю только собственное мнение. Никто не спорит, что контроль должен быть выборочным, стопроцентные досмотры не нужны никому, за исключением тех, кто на этом зарабатывает. Мы двумя руками за СУР – но за эффективную, приносящую дивиденды государству, и не препятствующую бизнесу. Пока у нас все наоборот!
Очень показательное сравнение, прозвучавшее от начальника отдела ОПСУР, одной из таможен, недавно вышедшего на пенсию. «Даже если вы не умеете стрелять, наверняка бывали в тире. Чтобы поразить мишень, вам нужно как минимум: взять оружие, зарядить его, увидеть мишень, прицелиться не спеша и выстрелить. Не факт, что вы попадете с первого раза, особенно, если мишень непростая. Наша СУР – запущенный тир, в котором винтовки со сбитым прицелом, мишени не видны, а стрелки не обучены. И еще. Самое главное и незаметное лицо в тире – пожилой дядька, который винтовку даст, прицел поправит, пульки горкой перед тобой положит, и мишени подымет. Все, до одной. А еще подскажет, как встать правильно, чтобы рикошетом в тебя не угодило. И за отличную стрельбу призом одарит. Жаль, что дядек этих в системе таможенной все меньше и меньше…»
Генеральный директор ЗАО «Русский Логистический Провайдер» Кисс Руслан Юрьевич
Кисс Р.Ю.
