Необходимо отметить, что еще на стадии обсуждения проекта данного Федерального закона принципы и критерии оценки работы таможенных органов вызвали определенную дискуссию, в ходе которой представители бизнеса и Минэкономразвития отстаивали свою позицию, а ФТС России – свою. Результат дискуссии мы можем сегодня увидеть, прочитав вышеупомянутую статью закона. Как положительный момент можно отметить, что вообще эти нормы попали в Федеральный закон. Как положительный момент необходимо также отметить, что на первое место в ряду основных критериев оценки работы таможенных органов поставлен такой как «скорость совершения таможенных операций при ввозе товаров в Российскую Федерацию и вывозе товаров из Российской Федерации, а также сокращение издержек заинтересованных лиц при совершении таможенных операций». И наконец, отнесение к компетенции Правительства РФ определения системы показателей, порядка и методики их мониторинга, безусловно, позволяет надеяться на более объективный подход при подготовке соответствующих документов, в отличие от варианта их подготовки на ведомственном уровне, силами ФТС России.
Представляется, нет особой нужды подробно объяснять, почему так важны критерии оценки работы таможенных органов и система показателей. Это то, что, во-первых, позволяет таможенным органам показать свою работу и, во-вторых, стимулирует таможенные органы к активной деятельности в целях достижения определенных установленных параметров в той или иной сфере. И насколько будут видны положительные (или негативные) результаты такой работы, насколько критерии оценки будут стимулировать именно, скажем так, общественно полезную, а не общественно вредную деятельность должностных лиц таможенных органов, зависит от конкретного перечня показателей, порядка и системы их мониторинга.
В этой связи, учитывая, с каким трудом удалось внести в Федеральный закон № 311-ФЗ нормы статьи 18, вызывает некоторое удивление отсутствие какой-либо реакции на опубликованный на сайте ФТС России 20 июня 2011 года проект Постановления Правительства РФ «Об определении системы показателей работы таможенных органов, порядка и методики их мониторинга, а также порядка участия в таком мониторинге общероссийских некоммерческих организаций, объединяющих лиц, осуществляющих деятельность, связанную с ввозом товаров в Российскую Федерацию и их вывозом из Российской Федерации, а также лиц, осуществляющих деятельность в сфере таможенного дела», в соответствии с которым предполагается утвердить «Положение об определении системы показателей работы таможенных органов, порядка и методики их мониторинга, а также порядка участия в таком мониторинге общероссийских некоммерческих организаций, объединяющих лиц, осуществляющих деятельность, связанную с ввозом товаров в Российскую Федерацию и их вывозом из Российской Федерации, а также лиц, осуществляющих деятельность в сфере таможенного дела».
Конечно, можно заметить, что данный проект опубликован в целях проведения антикоррупционной экспертизы (и в соответствующей рубрике), а не для обсуждения иных достоинств и недостатков представителями бизнеса, экспертами и иными заинтересованными лицами. Однако именно здесь, в рубрике «антикоррупционная экспертиза», имеется практически единственная возможность предварительно ознакомиться с проектами нормативных актов, подготавливаемых в недрах ФТС России.
Итак, что мы видим в проекте вышеупомянутого Положения?
Основные показатели будут включаться в план работы ФТС России на соответствующий год. Показатели работы региональных таможенных управлений (РТУ) и показатели работы таможен и таможенных постов будут формироваться с учетом основных показателей. Показатели работы РТУ будут утверждаться ФТС России. Показатели работы таможен и таможенных постов будут утверждаться РТУ. Мониторинг основных показателей, показателей работы РТУ, таможен и таможенных постов будет осуществляться таможенными органами методом сопоставительного анализа их плановых и фактически достигнутых значений в форме оценки результатов работы таможенных органов (ежеквартально), а также путем проведения проверочных мероприятий.
Таким образом, показатели будут весьма серьезным образом, из квартала в квартал, стимулировать должностных лиц таможенных органов двигаться к намеченным рубежам, в стремлении привести уровень достигнутых показателей к запланированному.
В Приложении к «Положению об определении системы показателей работы таможенных органов…» конкретизируются основные критерии оценки работы таможенных органов (часть первая статьи 18 Федерального закона 311-ФЗ). Нужно заметить, что большого количества показателей к установленным в законе трем критериям оценки в проекте не предлагается. К первому («Скорость совершения таможенных операций…») и к третьему («Эффективность противодействия преступлениям…») предлагается по три показателя, ко второму («Своевременность и полнота поступления таможенных платежей») – четыре. Много это или мало, сказать трудно. Однако очевидно – чем их меньше, тем меньше контролируется и оценивается работа таможенных органов. И появляется возможность некоторые аспекты этой работы вывести из под такого контроля и оценки. В том числе, из под контроля и оценки со стороны «общероссийских некоммерческих организаций, объединяющих лиц, осуществляющих деятельность, связанную с ввозом товаров в Российскую Федерацию и их вывозом из Российской Федерации, а также лиц, осуществляющих деятельность в сфере таможенного дела» (часть вторая статьи 18, часть третья статьи 53 Федерального закона № 311-ФЗ). С другой стороны, если показатели сформулированы таким образом, что достаточно полно и всесторонне позволяют оценить работу таможенных органов в соответствии с установленными критериями, то как говорится, - лучше меньше, да лучше.
И вот в связи с этим к содержанию некоторых предлагаемых в проекте показателей есть вопросы.
Так, выполнение Критерия № 1 (Скорость совершения таможенных операций при ввозе товаров в Российскую Федерацию и вывозе товаров из Российской Федерации, а также сокращение издержек заинтересованных лиц при совершении таможенных операций) предлагается оценивать по трем позициям:
- Время на совершение таможенных операций в автомобильных пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации, минут;
- Доля деклараций на товары, срок выпуска по которым необоснованно составляет более 2 суток, за исключением случаев продления срока выпуска товаров по основаниям, предусмотренным статьей 196 ТК ТС и статьей 220 Федерального закона № 311-ФЗ, в общем количестве деклараций на товары, оформленных в соответствии с таможенной процедурой выпуска для внутреннего потребления, %»;
- Доля деклараций на товары, срок выпуска по которым необоснованно составляет более 4 часов, за исключением случаев продления срока выпуска товаров по основаниям, предусмотренным статьей 196 ТК ТС и статьей 220 Федерального закона № 311-ФЗ, в общем количестве деклараций на товары, оформленных в соответствии с таможенной процедурой экспорта в отношении товаров, к которым не применяются вывозные таможенные пошлины, %.
Как видно, говорится про соблюдение сроков. Насколько полно и эффективно эти показатели будут отражать выполнение критерия по скорости совершения таможенных операций, рассуждать не берусь, предоставлю это специалистам. Возникает другой вопрос: а где здесь про сокращение издержек заинтересованных лиц? Понятно, что косвенно это есть – чем меньше срок, тем меньше издержки. А если таможенный орган выставляет на досмотр все большее количество товаров (и ничего не находит там, как правило), даже укладываясь в сроки (с учетом «обоснованного продления»), разве издержки не возрастают? Если вчера 10% грузов досматривали, а сегодня будут 50%, разве издержки не возрастут? И не надо ли ФТС России, в том числе, используя показатели, добиваться сокращения и этих издержек? Не готов предлагать формулировки и выдавать рекомендации на тему - как считать. Просто обращаю внимание на эти издержки. Возможно, есть и другие издержки «заинтересованных лиц, возникающие при совершении таможенных операций», которые следует учесть в показателях. Словом, рубли надо считать, а не только сроки выпуска. И если расходы участников ВЭД в связи с работой таможенного органа увеличиваются, выставлять таможенному органу «неуд».
Есть также вопрос по показателю № 2, предлагаемому в проекте к Критерию №3 (Эффективность противодействия преступлениям и административным правонарушениям). Данный показатель сформулирован следующим образом:
- Доля дел об административных правонарушениях, по которым вынесены постановления о назначении наказания и не прекращено производство в связи с обжалованием или опротестованием, в общем количестве принятых решений по делам об административных правонарушениях, %.
Общеизвестно, что дела об административных правонарушениях в области таможенного дела, особенно в отношении юридических лиц, возбуждаются «по факту», при выявлении лишь формальных признаков нарушения тех или иных правил, заявления в документах неверных сведений и т.д. Именно в ходе производства по делу и рассмотрения дела таможенный орган обязан установить наличие или отсутствие события и состава правонарушения. Если при помощи показателя таможенный орган будет стимулироваться вынести как можно больше постановлений о наложении взыскания по возбужденным делам, то о какой объективности мы можем говорить? А малозначительность совершенного правонарушения? И сегодня таможенные органы крайне неохотно прекращают дела на основании статьи 2.9. КоАП РФ, при наличии явной малозначительности совершенного правонарушения и явной несоразмерности налагаемой санкции совершенному деянию. Потому что такие постановления идут в «незачет» и портят статистику. Нужны другие показатели, стимулирующие реальную борьбу с правонарушениями. Какие - не знаю. Обсуждать это должны и предлагать специалисты. И не только специалисты из ФТС России. У нас куча силовых ведомств, которые дружно борются со всевозможными правонарушениями. Должны же быть какие-то методики, не подталкивающие к обвинительному и наказательному уклону. Можно конечно пофантазировать насчет того, что в качестве показателя борьбы таможенных органов с правонарушениями в области таможенного дела нужно каким-то образом учитывать количество незаконно ввезенного товара, выявляемого уже после таможенного контроля, внутри территории страны, в гражданском обороте. Но это, скорее, будет показатель работы всего таможенного ведомства, а не конкретных таможенных органов.
В заключение хотелось бы выразить надежду на то, что Постановление Правительства РФ относительно обсуждаемых тут показателей и методик, будет хорошим. Выражаю.
И призываю всех знакомиться с проектами, размещаемыми на сайте ФТС России в рубрике «антикоррупционная экспертиза».
Петров Игорь, компания «КАСТО»
Петров И.В.
Общение: 