Такую оценку ситуации в интервью журналу «Таможенное регулирование. Таможенный контроль» с огорчением констатировала руководитель Центра поддержки ВЭД, старший научный сотрудник РАНХиГС Галина Баландина. Она также рассказала о некоторых проблемах таможенного администрирования в России и о мерах, которые позволят сделать его более совершенным.
Будучи экспертом, который давно занимается применением таможенного законодательства и хорошо понимает, как эти институты развиваются в других странах, Галина Баландина уточнила, что «законодательно процедура таможенного склада существует с начала 1990-х годов, еще с первого Таможенного кодекса Российской Федерации (ТК РФ)».
Однако она была сформулирована в таком виде, что применять ее на практике, например для организации бондовых (консигнационных) складов, было фактически невозможно. Поэтому ее использовало очень ограниченное число компаний. В большинстве случаев для хранения собственных товаров, в том числе для негабаритных товаров. Это делалось, чтобы получить легитимную беспроцентную отсрочку по уплате таможенных платежей.
При этом, как пояснила Галина Баландина, «норма вступившего в силу с начала этого года Таможенного кодекса Евразийского экономического союза (ТК ЕАЭС) о том, что при помещении товаров под таможенную процедуру таможенного склада таможенная стоимость не определяется, означает следующее: во-первых, значительно упрощается сама процедура помещения товаров на таможенный склад. Во-вторых, стоимость товаров, как во многих других странах, определяется уже при выпуске товаров со склада, то есть при помещения товара под таможенную процедуру внутреннего потребления. При этом важно, что лица, купившие товары, хранящиеся на таможенном складе, независимо от того, купили они их у иностранного или российского лица, получают право выступить в качестве декларанта таких товаров (статья 83 ТК ЕАЭС)».
Из этого следует, что
Казус кроется в деталях
Кодекс содержит очень позитивные нормы, реализация которых может способствовать развитию торгово-логистических операций на территории России. Однако есть некоторые технические детали: если при помещении товаров под процедуру таможенного склада не уплачиваются таможенные пошлины, налоги, то таможенные сборы подлежат уплате. Причем их величина исчисляется исходя из таможенной стоимости товара. Та же проблема существует и в отношении специальной таможенной процедуры, уточнила эксперт.
В пункте 4 статьи 47 Кодекса зафиксировано, что «плательщики таможенных сборов, объекты обложения таможенными сборами, база для исчисления таможенных сборов, возникновение и прекращение обязанности по уплате таможенных сборов, сроки уплаты таможенных сборов, порядок их исчисления, уплаты, взыскания и возврата (зачета), а также случаи, когда таможенные сборы не уплачиваются, устанавливаются законодательством государств-членов». В связи с этим участники внешнеэкономической деятельности (ВЭД) надеются, что вскоре будут внесены соответствующие изменения в постановление Правительства РФ, которым устанавливаются размеры таможенных сборов. Бизнес рассчитывает на закрепление нормы, что при помещении товаров под таможенную процедуру таможенного склада таможенная стоимость не будет определяться, так как это заложено в ТК ЕАЭС.
Кроме того, есть еще один вопрос, связанный с уточнением регулирования таможенной процедуры таможенного склада. «На практике всегда возникают вопросы с определением таможенной стоимости товаров, если она определяется на основе цены сделки, совершенной на таможенной территории и между двумя российскими лицами, - отметила эксперт. – В связи с этим Евразийская экономическая комиссия (ЕЭК) должна определить особенности применения правил, связанных с таможенной стоимостью товаров (пункт 7 статьи 38 Кодекса). Дело в том, что все имеющиеся позитивные новеллы таможенной процедуры таможенного склада не заработают, пока не появятся соответствующие подзаконные акты, разработка и принятие которых находится исключительно в компетенции ЕЭК.
Говоря о Кодексе, который, как уже отмечалось, применяется с 1 января этого года, Галина Баландина отметила, что, несмотря на реальное стремление всех причастных к его появлению сторон, сделать документ правовым актом максимально прямого действия, к сожалению, в конечном итоге не удалось. Он содержит почти 780 отсылочных норм, из которых около 380 – на национальное законодательство, а почти 400 - на акты ЕЭК. Поскольку многие из них до сих пор не приняты, некоторые позитивные новеллы ТК ЕАЭС пока не работают.
Например, новелла: «...таможенная стоимость товаров не определяется при их помещении под таможенную процедуру таможенного транзита, таможенную процедуру таможенного склада, таможенную процедуру уничтожения, таможенную процедуру отказа в пользу государства или специальную таможенную процедуру» (пункт 3 статьи 38). Аналогично обстоят дела с возможностью «таможенного представителя выступать в качестве финансового гаранта или поручителя за своего клиента», что предусмотрено пунктом 3 статьи 62.
Когда есть поручитель
Как пояснила эксперт, это означает, что при назначении таможенным органом дополнительной проверки по таможенной стоимости, классификации или стране происхождения компании, которые пользуются услугами таможенного представителя, могут не тратить свои средства для предоставления обеспечения уплаты таможенных платежей в форме денежного залога. Таможенный представитель имеет право поручиться, что компания произведет доплату таможенных платежей, если это потребуется по результатам дополнительной проверки.
Для реализации этих положений требуется описание деталей, каким образом таможенный представитель может воспользоваться правом предоставлять своим клиентам новую услугу, какие документы (сведения) им должны быть представлены в таможенные органы и т. д. Чтобы был создан правовой механизм реализации данной нормы ТК ЕАЭС, все перечисленное должно быть зафиксировано в обновленном Федеральном законе «О таможенном регулировании в РФ» и подготовленных к нему подзаконных актах.
При этом Галина Баландина обратила внимание на наличие юридического казуса: Федеральный закон от 28.12.2017 № 436 «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» внес дополнение в Федеральный закон «О таможенном регулировании в Российской Федерации». В данном случае это статья 322.1 «Специальные положения о таможенном регулировании в Российской Федерации в связи с принятием Договора о Таможенном кодексе Евразийского экономического союза».
Ее суть в следующем: если нормативно-правовые акты России любого уровня (то есть включая федеральные законы и постановления Правительства РФ) не соответствуют положениям ТК ЕАЭС, соответствующие правоотношения регулируются нормативными правовыми актами Минфина России. Получается, что по своим правам орган исполнительный власти, в данном случае Министерство финансов, стал выше Государственной думы и Правительства РФ.
Пока Минфин воспользовался этими полномочиями только дважды, утвердив форму извещения плательщика и лица, несущего с ним солидарную обязанность, о неуплаченных в срок таможенных платежах (приказ от 15.02.2018 № 27н «Об утверждении формы уведомления о неуплаченных в срок таможенных пошлинах, налогов, специальных, антидемпинговых, компенсационных пошлин, процентов и пени») и установив порядок представления декларантом документов, подтверждающих сведения о происхождении товаров, соблюдении запретов и ограничений (приказ от 06.03.2018 № 40н «Об определении порядка представления декларантом до подачи декларации на товары или после подачи декларации на товары до выпуска товаров документов, подтверждающих сведения о происхождении товаров, соблюдении запретов и ограничений).
Без технологий никуда
Кроме того, эксперт поделилась своими наблюдениями, связанными с развитием и применением в таможенной сфере информационных технологий, о которых в ТК ЕАЭС написано много. Однако пока, к сожалению, на единой таможенной территории Союза не создано единое информационное пространство, а информационные технологии в каждом государстве развиваются по-своему. Разнонаправленным является и подход ТК ЕАЭС к компетенции ЕЭК и национального законодательства стран – членов Союза в части информационных технологий.
В качестве общего правила в Кодексе определено: «структура и формат таможенных документов в виде электронных документов устанавливаются национальным законодательством, если компетенция не закреплена за Комиссией» (пункт 3 статьи 8). ЕЭК определяет формат и структуру ключевых документов в таможенной сфере: декларация на товары (ДТ), декларация таможенной стоимости, корректировка сведений, заявленных в декларации на товары, заявление о выпуске до подачи ДТ и т. д.
При этом национальное законодательство определяет случаи, порядок использования сведений в электронной ДТ (ЭДТ) в качестве предварительной информации и форму отчетности в электронном виде, а вот структуру и формат заявления о совершении операций с транспортным средством международной перевозки (ТСМП) в электронном виде устанавливает ЕЭК. Если каждое из пяти государств Союза воспользуется предоставленными ему правами и самостоятельно определит собственные структуры и форматы, то ЕЭК потом будет очень сложно установить единые требования.
Позитивным назвала эксперт появление возможности подачи ДТ в электронном виде и без сопроводительных документов, что является приоритетом электронного документооборота. Однако по этому поводу в Кодексе написано: «Запрошенные таможенными органами при проведении таможенного контроля документы представляются в виде оригиналов или их копий, в том числе копий электронных документов». На практике это означает, скорее всего, необходимость представления документов в бумажном виде.
Еще одна проблема, решение которой, как считает Галина Баландина, назрело, – однократность представления информации в электронном виде. Так, в пункте 2 статьи 80 ТК ЕАЭС заложена важная норма, что документы и сведения для таможенных операций могут не представляться, если необходимые документы и сведения могут быть получены таможенными органами из информационных систем иных государственных органов.
При этом во вступившем в силу с 22 февраля 2017 года Соглашении Всемирной торговой организации (ВТО) об упрощении процедур торговли, которое является обязательным для России и других государств ЕАЭС, указано: «В случаях, когда документация и (или) требуемые данные уже были поданы через систему «единого окна», те же самые документы и/или требуемые данные не могут быть затребованы участвующими органами, за исключением чрезвычайных обстоятельств и других исключений, количество которых должно быть ограничено и которые должны быть опубликованы» (пункт 4.2 «Единое окно»). В итоге имеем обратный принцип: не когда таможенный орган может получить сведения из информационных систем, а наоборот – один раз поданные документы и данные должны представляться повторно лишь в четко оговоренных случаях.
В режиме B2G
Эксперт обратила внимание еще на один момент: мы привыкли, что электронный документ в режиме B2G, от бизнеса государству, является юридически значимым, если он подписан электронной подписью. Однако бизнес пока не понимает, что такое режим G2B с использованием предлагаемого ФТС России «Личного кабинета участника ВЭД». Если требование об уплате таможенных платежей пришло в виде электронного письма в «Личном кабинете», то с чем потом идти в суд? Только будущая практика покажет, каким образом участники ВЭД смогут представлять в суд документы, полученные в электронном виде.
Сегодня в режиме B2B в бумажном виде уже не печатают контракты, инвойсы, транспортные накладные и другие документы. Они сразу формируются и отправляются контрагенту в электронном виде. По мнению эксперта, эти электронные документы следует брать в качестве первичной информации для формирования электронных государственных ресурсов. За счет этого может сложиться система прослеживаемости, минимизируются риски искажения информации по сравнению с привычной цепочкой действий: согласование положений контракта в электронном виде - распечатывание и подписание двумя сторонами в бумажном виде - преобразование бумажного контракта в электронный вид для его представления в таможенные органы (электронный архив) - по запросу таможенного органа представление ему контракта на бумаге в виде оригинала или заверенной копии.
В принципе какие-то звенья этой цепи можно безболезненно сократить. В то же время у нас до сих пор при прибытии морских судов в порт таможенные или иные государственные контролирующие органы (ГКО) требуют коносамент в бумажном виде.
Говоря о проблеме сокращения сроков выпуска товаров и упрощения таможенных процедур, эксперт отметила, что у механизма контроля после выпуска в этом вопросе есть огромный резерв. При этом ее чрезвычайно беспокоит постоянно ведущиеся в последнее время разговоры о переводе института таможенного аудита на аутсорсинг. В этом есть опасность, что он станет дополнительным обременением для бизнеса, когда участники ВЭД, прежде всего импортеры, должны будут платить деньги еще и таможенным аудиторам, работающим на аутсорсинге.
Дело в том что существует закрепленное в международных конвенциях и соглашениях юридическое определение таможенного аудита – это проверка правильности сведений, заявленных в декларации, путем представления коммерческой документации компании. По мнению Галины Баландиной, таможенный аудит и контроль после выпуска товаров – это одно и то же, хотя, судя по всему, ФТС России так не считает. В Соглашении ВТО об упрощении процедур торговли говорится: «С целью ускорения выпуска товаров каждое государство-член должно создать или применять аудит после таможенной очистки» (пункт 5.1 статьи 7).
Оно нам надо!
Являясь членами Всемирной торговой организации (ВТО), Россия, Казахстан, Армения, Киргизия, а также и Беларусь - как государство, подписавшее Договор о функционировании таможенного союза в условиях многосторонней торговой системы, - должны следовать правилам и требованиям ВТО. Международной конвенцией об упрощении и гармонизации таможенных процедур (Киотская конвенция) также предусмотрено использование в системе таможенного контроля методов аудита: «Системы таможенного контроля включают в себя контроль на основе методов аудита» (Стандарт 6.6 Главы 6 Генерального приложения Конвенции), «Контроль на основе методов аудита – меры, позволяющие таможенной службе убедиться в правильности заполнения деклараций и достоверности указанных в них сведений путем проверки имеющихся у заинтересованных лиц соответствующих книг учета, счетов, документооборота и коммерческой информации» (Глава 2). Стандарты Киотской конвенции обязательны для России с 2013 года, а ТК ЕАЭС и проект федерального закона «О таможенном регулировании» разрабатывались с учетом ее положений.
По мнению эксперта, полноценному развитию контроля после выпуска в России препятствует то, что в сложившейся практике объектом контроля является одна конкретная транзакция, одна партия товаров (хотя юридического подтверждения этому мы ни в международных договорах, ни в российском законодательстве не найдем). Соответственно, в отношении всего, что выходит за пределы описания товара в конкретной таможенной декларации, таможенные органы почти беспомощны.
Что толку выходить на постаудит, если таможенники, обнаружив на складе компании импортные товары, которых больше, чем было задекларировано, сталкиваются с юридической проблемой – если имело место недекларирование, то необходимо указать, в какой декларации данные товары не были заявлены, либо заявлены неверно, если это недостоверное декларирование. Поэтому набирающее обороты желание маркировать в рамках Союза чуть ли не каждую единицу товара походит на попытку решить эту проблему иным способом и не использовать сведения коммерческого учета бизнеса для целей таможенного контроля.
Вторая причина, которая препятствует развитию этого института, – нежелание ФТС России его внедрять. Такой вывод напрашивается после знакомства с рядом программных документов службы. Первый из них, принятый еще в 2012 году, – Стратегия развития таможенной службы Российской Федерации до 2020 года. Примечательно, что он разрабатывался одновременно с Дорожной картой «Совершенствование таможенного администрирования», но если в ней заложены меры по развитию контроля после выпуска товаров, то в Стратегии среди целевых индикаторов указаны следующие: «Доля нарушений таможенного законодательства, выявленных при декларировании товаров, в общем объеме таких нарушений, выявленных таможенными органами по результатам таможенного контроля, – с 20% в 2013 году до 95% в 2020 году».
Это означает, что подавляющее большинство проверочных мероприятий таможенные органы намерены осуществлять при декларировании. Примерно о том же, только другими словами говорится в подготовленном службой Паспорте реализации проекта «Совершенствование функции государственного надзора ФТС России в рамках реализации приоритетной программы «Реформа контрольной и надзорной деятельности»: «Доля дел об административных правонарушениях, возбужденных по результатам применения системы управления рисками при таможенном декларировании товаров подконтрольными субъектами, не отнесенными к категории низкого уровня риска нарушения таможенного законодательства, – в 2025 году не менее 95%».
Решаем, что делать
Говоря о модели таможенного администрирования, эксперт напомнила, что 28 февраля Центр стратегических разработок опубликовал доклад «Таможенное администрирование в России: что делать?». В нем анализируются существующие проблемы в данной сфере и предлагаются системные меры по улучшению ситуации. Также довольно много места уделено теме постаудита и даже представлена оптимальная модель этого института.
На основе проведенного анализа сделан следующий логический вывод: если бы у нас таможенный контроль после выпуска был развит, то не потребовалось бы никаких промежуточных стадий – ни внутреннего таможенного транзита, ни временного хранения. Таможенникам достаточно было бы фиксировать, какой груз и в адрес какого участника ВЭД ввезен, досматривать в пунктах пропуска те же 7,5% импортных грузов, которые, как следует из отчетов ФТС России, сегодня досматриваются, а все остальные контрольные мероприятия перенести на этап постаудита. В этом случае сроки выпуска товаров могли бы измеряться не часами, а минутами.
Как говорится, комментарии излишни.
Галина Баландина
Таможенные новости
Общение: 