Год от года в правовом фундаменте здания российской таможни прибавляются все новые и новые кирпичики: закон «О таможенном регулировании в Российской Федерации», Таможенный кодекс Таможенного союза, договоры Евразийского экономического сообщества. Кроме этого, в силу также вступило огромное количество различного рода правовых актов.
Кажется, что законодателями уже все рассмотрено, определено и регламентировано и к уже изданному нечего добавить. Возникает вопрос: зачем нам еще нужны какие-то международные конвенции, которые когда-то, где-то, кем-то и для кого-то писались и принимались? Наши специалисты в области права уж точно не приложили к этим сомнительным документам своей строгой, но принципиальной руки. Это все равно что получить в свой монастырь, где полки уже и так ломятся под тяжестью собственных домописаных уставов, еще один - заморский. Хоть и не велика книжица, а лукава. От греха подальше, чтобы чего не вышло, ее надо засунуть в самый дальний угол.
Примерно такие ассоциации пришли мне в голову, когда по просьбе одной из уважаемых общественных организаций проводил сравнительный анализ действующих в России норм таможенного законодательства с положениями Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур, больше известной как Киотская конвенция.
Известно, что стремление человечества гармонизировать мировую торговлю было обусловлено желанием предотвратить международные торговые конфликты, которые нередко приводили к конфликтам военным. Пережив ужасы Первой мировой войны, среди причин начала которой в разных источниках упоминаются и существовавшие на тот момент торговые барьеры, мировое сообщество попыталось выработать и документально закрепить хоть какие-нибудь общие правила организации и ведения международной торговли. Данному вопросу была посвящена созванная Лигой наций в 1927 году международная конференция. Однако эта попытка не увенчалась успехом. Не в последнюю очередь именно из-за этого провала общество вскоре столкнулось с еще большими ужасами, их принесла Вторая мировая война.
Чтобы больше не испытывать мир на прочность, 14 ноября 1947 года в Женеве 22 страны подписали Генеральное соглашение по тарифам и торговле (ГАТТ). Почти пятьдесят лет оно выполняло функцию международной организации по развитию мировой торговли и унификации ее правил, обеспечивало снятие ограничений и преодоление конфликтов в этой области. Все последующие годы государства вели жаркие и нередко бесплодные дискуссии, которые все-таки привели к принятию 15 апреля 1994 года в Марракеше (Марокко) на заключительной сессии Комитета по торговым переговорам на уровне министров исторической Декларации об учреждении Всемирной торговой организации (ВТО).
Ее основополагающими принципами и правилами были провозглашены взаимное предоставление режима наибольшего благоприятствования в торговле и национального режима товарам и услугам иностранного происхождения; регулирование торговли преимущественно тарифными методами; отказ от использования количественных и иных ограничений; транспарентность торговой политики; разрешение торговых споров путем консультаций и переговоров. Присоединяющиеся к ВТО новые члены принимают на себя обязательства по выполнению основных соглашений и юридических документов, объединенных термином «Многосторонние торговые соглашения». Таким образом, с правовой точки зрения система ВТО представляет собой своеобразный многосторонний контракт (пакет соглашений), нормы и правила которого регулируют фактически большую часть мировой торговли товарами и услугами.
Однако еще в рамках ГАТТ специалисты пришли к выводу, что гармонизировать международную торговлю одними тарифно-преференциальными мерами будет невозможно. Для достижения такой задачи необходимо еще и гармонизировать практику таможенного администрирования, как основного инструмента ограничений и регулирования международной торговли со стороны национальных правительств. Результатом такого понимания стала Международная конвенция об упрощении и гармонизации таможенных процедур (далее – Киотская конвенция), которую в 1973 году заключили в Киото. В 1999 году в Брюсселе ВТО одобрила ее новую редакцию. Она вступила в силу 3 февраля 2006 года.
Таким образом, многосторонние торговые соглашения, как правовая основа ВТО, Киотская конвенция, а также другие международные соглашения - Конвенция МДП, Конвенция о карнете АТА, Стамбульская конвенция (о временном ввозе), Брюссельская конвенция (о системе классификации товаров), Конвенция о контейнерах - в своей совокупности образуют систему международного права, направленную на регулирование и гармонизацию международной торговли. Все эти документы ставят своей главной задачей нейтрализацию международной напряженности, вызванной возникающими между государствами торговыми спорами и конфликтами.
Структурно Киотская конвенция состоит из собственного текста, в котором излагаются ее цели и принципы их достижения, а также из Генерального и Специальных приложений. Генеральное приложение содержит базовые принципы и подходы к таможенному регулированию. Его принятие является обязательным условием присоединения к Киотской конвенции новой страны. В Специальных приложениях отдельно описываются этапы, объекты и субъекты таможенного контроля, таможенные режимы. При присоединении к Киотской конвенции договаривающаяся сторона имеет право принять любое из данных приложений либо их вообще не принимать.
При этом в формулировках Специальных приложений не оговаривается применение либо неприменение мер нетарифного регулирования внешнеэкономической деятельности (ВЭД). Это означает, что положения Киотской конвенции не препятствуют применению национального законодательства в отношении запретов и ограничений на товары. Помимо этого, ВТО обобщила наиболее передовой и эффективный международный опыт таможенного администрирования и изложила его в Рекомендациях к Генеральному и Специальным приложениям, которые не являются обязательными к исполнению.
В преамбуле к Киотской конвенции прямо говорится, что ее цель - устранение расхождений в таможенных правилах и процедурах, которые могут препятствовать развитию международной торговли, путем нахождения баланса между интересами международной торговли и задачами национального таможенного контроля. Достижение этих задач возможно при применении следующих принципов:
- осуществление программ, направленных на постоянное совершенствование и повышение эффективности таможенных правил и процедур;
- предсказуемость, последовательность и открытость при применении таможенных правил и процедур;
- предоставление заинтересованным сторонам всей необходимой информации относительно законов, нормативных правовых и административных актов по таможенному делу, таможенных правил и процедур;
- применение современных методов работы, таких как контроль на основе управления рисками и методов аудита, максимальное практическое использование информационных технологий;
- сотрудничество с другими национальными органами власти, таможенными службами других государств и торговыми сообществами во всех случаях, где это необходимо;
- внедрение соответствующих международных стандартов;
- обеспечение беспрепятственного доступа заинтересованных сторон к процедурам рассмотрения в административном и судебном порядке.
Положения Киотской конвенции сформулированы не в виде норм прямого действия, а как принципы, на основе которых национальное законодательство должно вырабатывать конкретные правила регулирования тех или иных процедур. Такой подход должен позволить национальному законодательству найти баланс между ускорением и упрощением таможенных формальностей, как мерой содействия внешнеторговой деятельности, и обеспечением надежности таможенного контроля, то есть достичь компромисс между интересами бизнес-сообщества и государства.
Главный принцип, проходящий красной нитью через все положения Киотской конвенции, связан с необходимостью упрощения таможенных процедур в целях ускорения внешнеторгового товарооборота, содействия торговле и снятия необоснованных административных барьеров. Авторы документа недвусмысленно указывают на то, что вся эта работа должна производиться в рамках постоянного, открытого и эффективного взаимодействия государства и бизнеса. Так, по моему мнению, символическим является то, что первая содержательная статья Киотской конвенции посвящена именно этому вопросу: «Таможенная служба устанавливает и поддерживает официальные отношения консультативного характера с участниками внешней торговли в целях развития сотрудничества и содействия их участию во внедрении наиболее эффективных методов работы, согласующихся с национальным законодательством и международными договорами» (статья 1.3 Генерального приложения - ГП).
В соответствии с философией Киотской конвенции таможенный контроль как способ обеспечения надлежащего применения таможенного законодательства и соблюдении предписаний других подзаконных и нормативных актов должен осуществляться при максимальном облегчении условий и соблюдения интересов международной торговли. Так, "таможенная служба определяет таможенные органы, в которых товары предъявляются или производится их таможенное оформление. При определении полномочий и мест расположения таких органов, графика их работы учитываются определенные факторы, в частности потребности торговли» (статья 3.1 ГП).
В связи с объективной ограниченностью ресурсов таможенной службы таможенный контроль согласно идеям, заложенным в Киотской конвенции, должен ограничиваться минимумом, необходимым для достижения основных целей, и должен осуществляться на основе выборочности и при максимально возможном применении методов управления рисками. Таким образом, убеждены разработчики Киотской конвенции, таможенные органы смогут использовать имеющиеся ресурсы с наибольшей эффективностью и сосредоточить свои усилия на наиболее уязвимых операциях и поставках.
Использование в этих целях систем анализа и управления рисками (СУР) даст таможенным органам возможность сосредоточить особое внимание на областях повышенного риска, увеличить возможности выявления таможенных правонарушений и в противовес этому позволит предоставить законопослушным участникам внешней торговли более благоприятные и щадящие условия: "Таможенная служба не применяет существенных штрафных санкций за ошибки в тех случаях, когда она убеждена в том, что такие ошибки не являются умышленными и не были допущены с целью умышленного введения в заблуждение или вследствие грубой небрежности» (статья 3.39 ГП).
Для совершенствования таможенного контроля таможенные службы должны там, где это возможно, использовать информационные технологии. При этом "при внедрении информационных технологий осуществляются, по возможности, максимально широкие консультации со всеми непосредственно заинтересованными лицами» (статья 7.3 ГП). Областями применения информационных технологий могут быть сбор и обработка данных, документальный контроль, система управления рисками и т. п. Применение информационных технологий должно быть эффективно и экономически выгодно: "В целях обеспечения таможенных операций таможенная служба применяет информационные технологии в случае, если они экономически выгодны и эффективны для таможенных служб и участников внешней торговли» (статья 7.1 ГП).
Также Киотская конвенция предусматривает то, что таможенные службы должны устанавливать и поддерживать официальные отношения консультативного характера с участниками внешней торговли в целях развития сотрудничества и содействия их участию во внедрении наиболее эффективных методов работы, согласующихся с национальным законодательством и международными договорами: "Таможенная служба стремится к сотрудничеству с участниками внешней торговли и заключению меморандумов о взаимопонимании в целях совершенствования таможенного контроля» (статья 6.8 ГП). В своих рекомендациях ВТО исходит из того, что консультации с участниками ВЭД являются неотъемлемой частью современного таможенного администрирования.
Необходимо также отметить, что по условиям Киотской конвенции не просто допускается, но приветствуется установление договаривающейся стороной Киотской конвенции в своем национальном законодательстве, касающемся таможенного регулирования, более благоприятных условий, чем предусмотрено в указанном международном документе.
Бесспорно то, что многие идеи и принципы Киотской конвенции нашли свое отражение в таможенном законодательстве России и Таможенного союза. Однако, к сожалению, идея гармонизации международной торговли и совершенствования механизмов ее регулирования через партнерство государства и бизнеса пока еще не стала основой для построения взаимоотношений российской таможни и участников ВЭД. На практике эти взаимоотношения больше напоминают противостояние, а его главной проигравшей стороной становятся российская экономика и общество в целом.
В эпоху глобализации, увеличения масштабов и ускорения темпов перемещения капитала, информации, товаров применение в государственном администрировании вообще и в таможенном в частности старых, сформировавшихся еще во времена закрытых рынков и торговых войн представлений и стереотипов грозит безвозвратному скатыванию России в аутсайдеры мировой экономики. Избежать этого, на мой взгляд, можно только через опору как на современные методы таможенного администрирования (аудит и управление рисками), так и на современные представления о взаимоотношении государства и бизнеса - партнерство и сотрудничество. В свое время все перечисленные принципы и механизмы были заложены в Киотскую конвенцию. Исполнять их наша прямая обязанность, поскольку Российская Федерация является присоединившимся к ней государством, а с 23 августа еще и станет полноправным членом ВТО.
Евгений Кошкаров
вице-президент Группы компаний «Аривист»
«Таможенные новости»
Кошкаров Е.А.
Общение: 