Для начала отмечу уникальность предварительной информации (ПИ), по крайней мере на пространстве Евразийского экономического союза (ЕАЭС). Эта уникальность заключается в отсутствии аналогов ПИ среди бумажных документов. Любой иной электронный документ представляет собой либо оцифрованный бумажный аналог, либо срез базы данных, составленной на основе таких документов.
В этой ситуации есть и плюсы, и минусы. К первым можно отнести, например, тот факт, что над разработчиками нормативных актов не довлели никакие прежние исторические аналоги, которые предписывают заполнять графы документов с использованием знака разделителя («-» или «/»). Также не нужно указывать общее количество листов в документе. К минусам отнесу отсутствие устоявшейся практики состава и содержания нормативных актов, определяющих электронный документооборот, как это уже давно сделано для бумажных документов.
Кроме этого, задача осложняется тем, что разрабатываемые нормативные акты не должны вторгаться на территорию технических и технологических особенностей работы информационных систем таможенных органов (ИС ТО), так как эти вопросы регулируются исключительно национальным законодательством, а документы не должны содержать порядки совершения таможенных операций, которые уже были отрегулированы ранее иными актами.
Немного из прошлого
Истоки возникновения предварительного информирования лежат в Рамочных стандартах безопасности (SAFE, Framework of Standards to Secure and Facilitate Global Trade) Всемирной таможенной организации (ВТамО). Сегодня она объединяет 182 таможенные администрации по всему миру, на долю которых приходится до 98% мировой торговли. Первую версию стандартов Совет ВТамО принял в июне 2005 года, а последнее издание было опубликовано в 2018 году. Среди основных целей в них заявлены сдерживание международного терроризма, обеспечение сбора доходов в госбюджет и содействие упрощению процедур торговли во всем мире.
Следует уточнить, что стандарты построены на трех опорах безопасности: взаимодействии таможенных служб, их партнерстве с предпринимательским сообществом и сотрудничестве между таможенными службами и другими государственными контролирующими органами (ГКО). Каждая из опор имеет свой набор стандартов, которые раскрывают понимание их содержания. Так, начиная с самой первой версии, стандарт № 6 первой опоры предписывает, что в целях оценки рисков таможенным органам следует требовать своевременного представления предварительной электронной информации.
Логическое развитие нормы предварительного информирования из стандартов безопасности получили в Таможенном кодексе Евразийского экономического союза (ТК Союза): в статье 2 дано определение предварительной информации, как «сведений в электронном виде о товарах, предполагаемых к перемещению через таможенную границу Союза; транспортных средствах международной перевозки, перевозящих такие товары; времени и месте прибытия товаров на таможенную территорию Союза; пассажирах, прибывающих на таможенную территорию Союза».
Прежде чем продолжить разбор предварительного информирования, сделаю два отступления. Во-первых, в Договоре о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года («Протокол об информационно-коммуникационных технологиях», Приложение № 3) приведены два очень важных определения:
«Электронный вид документа» - это информация, сведения, данные, представленные в виде, пригодном для восприятия человеком с использованием электронных вычислительных машин, а также для передачи и обработки с использованием информационно-коммуникационных технологий с соблюдением установленных требований к формату и структуре;
«Электронный документ» - это документ в электронном виде, заверенный электронной цифровой подписью (ЭЦП) и отвечающий требованиям общей инфраструктуры документирования информации в электронном виде.
Благодаря этому произошел качественный переход от понятия «электронная копия» в пользу «электронного вида документа». Принципиальное отличие состоит в том, что электронный вид подается в заранее определенной структуре и формате, что исключает использование скан-копий документа. При этом следует иметь в виду, что электронный документ – это такой же электронный вид документа, к которому добавлена ЭЦП, что делает его юридически значимым и позволяет использовать в качестве доказательства, например, при судебных разбирательствах.
Говоря о втором отступлении, было бы некорректно не упомянуть предысторию предварительного информирования в Таможенном союзе (ТС). Статья 42 Таможенного кодекса Таможенного союза от 27 ноября 2009 года говорит, что нормы предварительного информирования должны быть отрегулированы в отдельном международном договоре. В связи с этим было принято Соглашение о представлении и об обмене предварительной информацией о товарах и транспортных средствах, перемещаемых через таможенную границу ТС, от 21 мая 2010 года.
В свою очередь, отсылочные нормы Соглашения были реализованы через решения Комиссии Таможенного союза от 09.12.2011 № 899 «О введении обязательного предварительного информирования о товарах, ввозимых на таможенную территорию Таможенного союза автомобильным транспортом», Коллегии ЕЭК от 17.09.2013 № 196 «О введении обязательного предварительного информирования о товарах, ввозимых на единую таможенную территорию Таможенного союза железнодорожным транспортом» и от 01.12.2015 № 158 «О введении обязательного предварительного информирования о товарах, ввозимых на таможенную территорию Евразийского экономического союза воздушным транспортом».
Сумели договориться
Возвращаясь к ТК Союза, следует отметить статью 11, где определены позиции, о которых государства - члены Союза сумели договориться на момент написания Кодекса, и остальные позиции, по которым ЕЭК наделена компетенцией.
Так, пунктом 17 ЕЭК дается право на определение основных порядков, связанных с ПИ. Это порядки представления, формирования и использования предварительной информации, а также определение ее состава, структуры, формата и лиц, которые обязаны либо вправе представлять ПИ таможенным органам. Кроме того, пункт 8 наделяет Комиссию компетенцией по определению порядка и сроков регистрации ПИ.
Уточню, что в ходе предварительной проработки вопроса относительно разработки нормативных актов по предварительному информированию посчитали правильным «есть слона по частям», то есть готовили решения последовательно и выносили их на рассмотрение Коллегией ЕЭК по мере готовности.
По мнению экспертов, базисом предварительного информирования являются порядки представления, содержащие перечень категорий лиц, которые обязаны либо имеют право представить ПИ, сроки ее представления, состав сведений, а также дополнительные случаи, когда она может не представляться. Эти порядки представления предварительной информации о товарах, предполагаемых к ввозу на таможенную территорию ЕАЭС различными видами транспорта, были разработаны и приняты в первую очередь (решения Коллегии ЕЭК от 10.04.2018 № 51, от 17.04.2018 № 56 и № 57 и от 24.04.2018 № 62).
Пунктом 1 статьи 11 ТК Союза определено, что предварительная информация представляется с целью оценки рисков и принятия предварительных решений о выборе объектов, форм таможенного контроля и мер, обеспечивающих его проведение, до прибытия товаров на таможенную территорию Союза. Такая норма полностью соответствует рекомендациям Рамочных стандартов безопасности ВТамО.
Однако в ТК Союза сделан существенный шаг вперед и вторым абзацем определено, что ПИ используется таможенными органами для ускорения совершения таможенных операций и оптимизации проведения таможенного контроля. Это принципиальный, очень важный момент, так как, единожды подав таможенным органам сведения о ввозимом товаре (в целях оценки рисков), разумно иметь желание использовать эти сведения для совершения таможенных операций (например, для помещения товаров на временное хранение).
По понятным причинам ускорение прохождения таможенных формальностей как одна из основных целей имеет косвенное отношение к Рамочным стандартам безопасности ВТамО и поэтому просто не может входить в их состав. Если перечень сведений, необходимых для совершения таможенных операций и проведения таможенного контроля прямо или косвенно определен в нормативных актах Коллегии ЕЭК, то оценка рисков регулируется исключительно национальным законодательством государств - членов Союза.
Первостепенной задачей стало определение состава сведений, необходимых и достаточных для системы управления рисками (СУР). В ходе обсуждения эксперты в целом сошлись на том, что сведений, требуемых при уведомлении о прибытии товаров и транспортных средств, достаточно для оценки рисков. Исключение было сделано в части автомобильного транспорта для Республики Армения (в сторону уменьшения количества сведений) и для Республики Беларусь (в сторону увеличения).
Есть свои особенности
Важно отметить, что предварительная информация в обязательном порядке (обязательный состав) представляется в объеме, необходимом для оценки рисков, а в расширенном составе – по желанию лиц, обладающих полномочиями в отношении товаров. Более того, в порядках представления акцентировано, что таможенные органы не вправе ни от кого требовать представление ПИ в расширенном составе. Обязанность представления ПИ в обязательном составе возложена на перевозчика, ввозящего товары на таможенную территорию Союза. Общая норма о том, что от имени перевозчика может действовать таможенный представитель, в данном случае работает.
При ввозе на территорию Союза товаров автомобильным и железнодорожным видами транспорта с использованием паромов есть особенность. В этом случае порядок представления ПИ, установленный для водного транспорта, применяется только в части транспортных средств (паромов), а в части вагонов, автомобилей и следующих на них товаров применяются соответствующие порядки, принятые для автомобильного и железнодорожного транспорта.
Воспользоваться правом представления ПИ в расширенном составе может не только перевозчик, но и иные лица. Например, кроме перевозчика, подать транзитную декларацию может круг лиц, определенный в ТК Союза, поэтому определено, что эти же лица могут воспользоваться правом представления ПИ для последующего использования при транзите. В расширенном составе также учтены интересы лиц, пожелавших представить сведения, необходимые для проведения санитарного, ветеринарного и фитосанитарного контроля. Важность этой нормы будет понятна позже, при описании взаимодействия таможенных и иных государственных контролирующих органов (ГКО).
Подчеркну, что при представлении информации перевозчик всегда должен подавать сведения обязательного состава. Это значит, что в случае, когда перевозчик уже подал ПИ в объеме обязательных сведений и хочет ее дополнить сведениями из расширенного состава, он должен подать и обязательные сведения, получив при этом новый регистрационный номер.
Поскольку составы подаваемых сведений подробно и четко приведены в текстах решений, описывать их подробно не имеет смысла. Есть лишь одно уточнение: в ходе разработки решений эксперты смогли договориться о составе сведений, необходимых для помещения товаров на временное хранении. Ранее, в том числе при написании ТК Союза, прийти к общей точке зрения по этому вопросу, к сожалению, не получилось.
Если ПИ представлена в расширенном составе и не перевозчиком, то она должна содержать либо соответствующий номер обязательной информации, поданной перевозчиком, либо номера транспортных (перевозочных) документов и номера транспортных средств. Это требуется для однозначного сопоставления обязательной и расширенной предварительной информации.
Сроки представления ПИ определены в зависимости от вида транспорта. Они фиксированы. При этом, например, если время перелета между аэропортами невелико, то есть оно меньше срока, отведенного на представление ПИ, то ее следует подать не позднее чем через 30 минут после фактического вылета. Аналогичная норма предусмотрена для водного и железнодорожного транспорта. Порядки представления дополняют случаи, перечисленные в пункте 15 статьи 11 ТК Союза, когда предварительная информация может не представляться. Как правило, это относится к порожним транспортным средствам.
Следует отметить, что порядки представления предварительной информации не предусматривают возможности ее корректировки, за исключением случая, когда в месте прибытия происходит перегрузка (перевалка) товаров, ввезенных железнодорожным транспортом. В иных случаях сведения представляются заново, с указанием номера ранее поданной информации. Максимальный срок, в течение которого предварительная информация может быть использована, составляет 30 дней. Поэтому подавать ее «слишком заранее» не имеет практического смысла.
Переходим к регистрации
Решение от 10.04.2018 № 52 о порядке регистрации ПИ о товарах, предполагаемых к ввозу на таможенную территорию ЕАЭС, описывает действия информационных систем таможенных органов при ее регистрации. Самый важный посыл этого решения состоит в том, что регистрация происходит посредством ИС ТО без участия должностных лиц, в автоматическом режиме. Собственно, регистрация происходит после проверки качества информации. Она предусматривает присвоение ПИ регистрационного номера.
Сведения о регистрации либо об отказе в регистрации с указанием причин в течение 15 минут с момента получения ПИ направляются лицу, ее представившему. В регистрации может быть отказано только в случаях, определенных в пункте 10 статьи 11 ТК Союза. А именно, если имеются несоответствия составу, структуре, формату или языку представления. Иных причин отказа в регистрации нет, в том числе если нарушены сроки представления ПИ.
Отмечу, что в ЕЭК достаточно либерально отнеслись к несоблюдению сроков представления ПИ. За нарушение сроков подачи ПИ в обязательном составе принимаются меры в соответствии с национальным законодательством о таможенном регулировании. Здесь очень важным является слово «обязательном», так как срок представления ПИ в расширенном составе не установлен.
С другой стороны, таможенные органы могут просто «не успеть» обработать предварительную информацию, поданную в момент прибытия. Согласно пункту 6 статьи 11 ТК Союза предварительная информация представляется через Интернет, например с использованием сервиса «Личный кабинет», либо посредством взаимодействия ИС ТО и заинтересованного лица. Комиссии ЕЭК дано право определить иной способ представления сведений, но пока он не обнаружен.
Регистрационные номера и иные сведения, необходимые для идентификации ПИ, публикуются на интернет-сайтах таможенных служб. Конкретный состав таких сведений определяется с учетом национального законодательства и зависит от ограничений, накладываемых коммерческой и личной тайной.
В соответствии с пунктом 5 статьи 11 ТК Союза предварительная информация подается в таможенный орган того государства, на территории которого располагается пункт пропуска, в котором будет происходить пересечение границы. Соответственно, этот таможенный орган и будет проводить регистрацию. Так, при ввозе товаров через белорусско-польскую границу ПИ необходимо подавать в таможенные органы Республики Беларусь (там же произойдет регистрация), независимо от того, куда товар затем будет перемещаться.
Несколько слов о взаимодействии с иными ГКО. Необходимость в таком взаимодействии возникает при выявлении таможенными органами в ПИ сведений о товарах, в отношении которых должен быть осуществлен санитарно-эпидемиологический, ветеринарный, карантинный фитосанитарный контроль (надзор). В этом случае сведения о товарах передаются в соответствующие контрольные органы, которые в рамках своей компетенции проводят необходимые проверки и информируют таможенные органы о результатах.
Своего рода яблоком раздора стало отсутствие прямой компетенции на определение порядка информационного взаимодействия между таможней и ГКО. Более того, следует учитывать, что в ТК Союза в принципе не может быть подобной нормы, так как информационное взаимодействие в этом случае не является чисто таможенным. Выход из ситуации удалось найти за счет разработки акта на уровне рекомендации.
Так появилась Рекомендация Коллегии ЕЭК от 18.12.2019 № 18 «О Порядке электронного взаимодействия между таможенными органами и уполномоченными органами государств – членов Евразийского экономического союза, осуществляющими контроль (надзор) на таможенной границе Союза, при предварительном информировании». Как следует из названия, она определяет, что взаимодействие ГКО происходит исключительно в электронной форме (вспоминаем, что регистрация проводится аналогично).
Рекомендацией определяется, какие сведения направляются в адрес контрольных органов, какие решения в отношении товаров и транспортных средств те принимают. В процессе взаимодействия в иные ГКО направляются только те сведения, которые стали известны таможенным органам из предварительной информации и только после ее успешной регистрации.
Использовать нужно правильно
Применительно к нашему случаю понятие «использование» подразумевает употребление чего-либо с целью извлечение пользы. Напомню, что предварительное информирование затевалось в том числе для облегчения добросовестным участникам внешнеэкономической деятельности (ВЭД) прохождения таможенных формальностей на границе. Иными словами: подал предварительную информацию – извлекай из этого реальную пользу.
Первым порывом было дать возможность использования ПИ при проведении всех таможенных операций без исключения. Однако возникло сразу два барьера, не позволившие это осуществить. Первый – отсутствие существенной положительной практики применения ПИ в государствах - членах Союза, которую можно было бы взять на вооружение в качестве примера.
Второй барьер – наличие в Кодексе неоднозначности в отношении использования ПИ. С одной стороны, часть 4 статьи 11 ТК ЕАЭС говорит, что предварительная информация, представленная в виде электронного документа, может использоваться при совершении таможенных операций, связанных с уведомлением о прибытии товаров на таможенную территорию Союза, помещением товаров на временное хранение, таможенным декларированием, а также при совершении иных таможенных операций, определяемых Комиссией.
С другой стороны, в части статей ТК ЕАЭС есть прямые нормы, допускающие использование предварительной информации в качестве декларации. Например, в части 7 статьи 105 Кодекса допускается ее использование в качестве транзитной декларации. Аналогичной нормы в статье про декларации на товары нет, следовательно, имеет место противоречие. Любой из этих двух барьеров можно было попытаться обойти, но вот сразу оба - не получилось.
Взвесив все аргументы, эксперты, участвовавшие в написании нормативных актов, согласились, что на первом этапе целесообразно охватить только те таможенные операции, которые производятся непосредственно в пункте пропуска. Справедливости ради надо отметить, что на обсуждение неоднократно выносился вопрос об использовании предварительной информации при декларировании экспресс-грузов. Однако поскольку это все-таки декларирование товаров, то эту задачу решили оставить в качестве приоритетной на второй этап.
При этом в соответствии со своей компетенцией ЕЭК добавила в список таможенных операций, при которых может использоваться предварительная информация, получение разрешения на проведение разгрузки, перегрузки (перевалки) и иные грузовые операции в месте прибытия, а также уведомление о таких операциях.
Кое-что о технических деталях
Теперь рассмотрим структуры, форматы и правила формирования ПИ. Напомню, что в качестве формата ее представления, как и для всех иных электронных документов, в соответствии с моделью исходных данных Союза принят формат xml.
Как было сказано выше, одно из ключевых свойств предварительного информирования – электронный документооборот, то есть полное отсутствие бумажных документов. Следовательно, к электронным документам, которыми обмениваются участники процесса, обязательно должны быть выработаны определенные требования. Когда речь идет о бумажном документе, то такие требования описываются при помощи стандартизации его формы с определением размеров граф и их взаимного расположения и приложением инструкции по порядку заполнения этой формы.
С электронным документом ситуация иная. Информация в нем не «печатается» в графах, а «формируется» непосредственно в его реквизитах. Конечно, основываясь на электронном документе, можно создать его экранную и печатную формы, которые будут схожи до неотличимости от документа на бумажном носителе. В данном случае понятие «размер графы» преобразуется в «тип и размерность реквизита». Суть этих понятий схожа и определяет, сколько информации можно поместить в одну ячейку для указания тех или иных сведений.
Кроме этого, у электронного документа появляется новая сущность – множественность реквизита, которая показывает, сколько раз реквизит может или должен встречаться в документе. С учетом этого и исходя из требований к составу сведений, определенных в порядках представления, были определены структуры электронных документов: их реквизитный состав, тип, размерность и множественность каждого реквизита. Требования к структурам и формату ПИ были утверждены решениями Коллегии ЕЭК от 28.11.2018 № 191, 192, 193 и 194.
С инструкцией по заполнению ситуация более запутанная. Как уже сообщал, ПИ может использоваться в качестве транзитной декларации. Это означает, что она должна содержать достаточно информации для создания транзитной декларации и отвечать всем предъявляемым к ней требованиям. Аналогичные рассуждения можно применить к декларации транспортного средства. Однако похожих требований для уведомления о прибытии нет.
Поэтому на первом этапе был применен комбинированный подход. Для документов, у которых существуют «инструкции по заполнению», решили максимально использовать электронную версию таких документов. Например, транзитная декларация имеет электронный вариант более десятка лет. Для документов, не имеющих электронных аналогов, пришлось разрабатывать новые требования.
Одним из основных требований стал отказ от дублирования сведений в одном электронном документе. Кроме этого, очевидно, что внутри любого документа присутствуют сведения, которые зависят друг от друга. На основании анализа структур были созданы правила формирования реквизитов структур предварительной информации. Эти правила утверждены решениями Коллегии ЕЭК от 02.04.2019 № 46-49.
Подводя итог сказанному ранее, подчеркну, что очень сложно в рамках одной статьи описать весь объем того, что удалось отнормировать в решениях Коллегии ЕЭК, посвященных предварительному информированию. Однако можно с полной уверенностью утверждать: каждое слово этих документов выверено командой высококлассных экспертов из всех государств - членов ЕАЭС.
Эти решения – общий труд лучших специалистов таможенных служб и иных контролирующих органов, министерств транспорта, представителей перевозчиков, агентов и экспедиторов различных видов транспорта. В ходе работы еще раз на деле подтверждена непреложная истина: кто хочет, тот ищет и находит максимально эффективный способ достижения желаемого результата.
Алексей ГАВРИЧЕВ,
заместитель начальника отдела
таможенных информационных технологий
Департамента таможенной
инфраструктуры ЕЭК,
специально для «ТН»
Общение: 